Federalizar, ¿por qué y para qué?: a propósito del libro de Eliseo Aja, Estado autonómico y reforma federal, por Eduard Roig

1. Un libro con argumentos sobre el actual debate en torno a la independencia…

Serán muchos los que se acerquen al libro de Eliseo Aja desde el actual debate sobre la independencia de Cataluña. Y no quedarán decepcionados, pues el libro, en su análisis de la evolución del modelo autonómico español, presta una especial atención al proceso iniciado con la discusión de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y su posterior aprobación y enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional, hasta la presente discusión sobre la consulta, su licitud y efectos.

La descripción histórica de la evolución del estado autonómico en las anteriores ediciones del libro constituía ya la mejor introducción crítica para su comprensión y valoración. La profunda revisión y actualización realizadas en esta edición, así como la importancia de los cambios en el contexto político y constitucional a que obedece, convierten el texto en imprescindible a esos efectos, ilustrando con eficacia porqué el modelo autonómico ha podido siempre calificarse de federal y, a la vez, porqué necesita aún de reformas que refuercen determinadas características propias de los sistemas federales para desarrollar todas sus potencialidades. Porqué, en suma, el estado autonómico es ya un estado federal que, sin embargo, puede reformarse para acentuar y garantizar mejor las características de autonomía, cooperación y participación que definen el sentido de los modelos federales, aún con todas las diferencias existentes entre ellos.

Con frecuencia los argumentos y discusiones sobre la independencia de Cataluña parten de la afirmación de fracaso del modelo autonómico, de modo apriorístico o a partir del resultado del proceso estatutario catalán. El profesor Aja ofrece en cambio una descripción del contenido, logros y carencias del modelo autonómico a lo largo de su historia y hasta el momento actual. Una visión, pues, argumentada que permite al lector identificar y valorar las posibilidades del modelo constitucional y las razones de su concreción en cada momento, desterrando así falsedades y equívocos sobre ese modelo, explicando sus posibilidades y, también, sus límites.

Y en ese proceso, la nueva edición del libro presta una especial atención, por su significación, al proceso de la reforma estatutaria catalana: una atención que, de modo lamentablemente infrecuente en el debate actual, no se centra exclusivamente en la Sentencia que puso fin al proceso de elaboración sino que alcanza también a las finalidades, contenidos y problemas del debate parlamentario sobre el Estatuto en el Parlamento de Cataluña y en las Cortes Generales. Una descripción que es una adecuada vacuna contra el unilateralismo de la mayor parte de las reflexiones existentes y que se esfuerza en poner de manifiesto las razones de las distintas decisiones tomadas por los actores en el proceso.

Pero, sobre todo, el análisis de ese proceso se contextualiza en el de la evolución del estado autonómico en su conjunto y en el marco de la Unión Europea y los modelos federales existentes. Pues, y esta es su riqueza fundamental, el libro del Profesor Aja no es un texto coyuntural, fruto del actual debate político, sino un análisis basado en un estudio y conocimiento profundos del modelo territorial español. Y ese conocimiento permite abordar el actual debate desde premisas más informadas y rigurosas, que cuestionan fuertemente tanto la pretendida insuficiencia y disfuncionalidad del modelo constitucional como su alejamiento de los  modelos comparados y, sobre todo, el carácter discriminatorio de su balance de resultados.

2. …desde el análisis del modelo autonómico, su desarrollo práctico en España y sus carencias y posibilidades de reforma en sentido federal,,,

El análisis del funcionamiento del estado autonómico ha sido el objeto de este libro desde su primera edición. Ese análisis resulta más importante si cabe en el actual debate político, y, sin embargo, acostumbra a reducirse a la defensa de un modelo constitucional vigente (con identificaciones muy diversas según quien lo realiza) o a su superación por insuficiente para las demandas de los ciudadanos (normalmente tan indefinidas o contradictoriamente determinadas  como las razones de la insuficiencia).

El diagnóstico ofrecido del modelo autonómico por el profesor Aja muestra los sustanciales cambios que, dentro de ese modelo, han caracterizado la historia democrática española (desde el sistema de financiación a la presencia exterior de las Comunidades Autónomas, desde la participación en la Unión Europea al desarrollo de dinámicas de cooperación…). Una primera conclusión, pues, es la de la profunda capacidad de reforma y evolución del modelo territorial de 1978, y la importancia también de los cambios adoptados: sirva de ejemplo especialmente relevante la evolución del sistema de financiación, que ha transformado un modelo centralista con una muy reducida autonomía de gasto y de ingreso en uno de los más descentralizados de nuestro entorno desde ambos puntos de vista.

Y en esa capacidad, el autor incide constantemente en la importancia y sentido del modelo autonómico para todos los ciudadanos o, lo que es lo mismo, para todas las Comunidades Autónomas. El Estado autonómico, como todo modelo territorial, desarrolla sus posibilidades para todos los ciudadanos y, con independencia de la razón original de su creación, genera sus efectos descentralizadores para todos; elemento además fundamental para su legitimidad y aceptación general. Una consideración que, de nuevo, resulta relevante en el actual momento político, en el que las visiones unilaterales cobran especial protagonismo. La reflexión sobre la importancia de las actuaciones autonómicas para el desarrollo de infraestructuras o para la mejora de los servicios públicos educativo y sanitario son especialmente gráficas a estos efectos.

Y es también especialmente interesante el estudio dedicado a las instituciones autonómicas, que aúna la descripción jurídica e institucional del modelo con una visión de sus efectos de diversidad política y de generación de dinámicas políticas y partidistas propias que ponen de manifiesto las posibilidades del Estado de las Autonomías como elemento de diversidad política e identitaria y, simultáneamente, de división y control mutuo del poder político. Unas posibilidades cuyo desarrollo, no debe olvidarse, queda fundamentalmente en manos del comportamiento y las opciones políticas de los distintos parlamentos y gobiernos autonómicos.

El diagnóstico confirma por fin lo que se apuntaba ya en anteriores ediciones del estudio: las carencias del estado autonómico no sólo  ni principalmente, derivan de un exceso de fragmentación del poder o de dinámicas políticas centrífugas o heterogéneas, que han existido en pocos aunque significativos casos. Por el contrario, lo que la historia del estado autonómico echa en falta es precisamente el refuerzo del diálogo intergubernamental, la existencia de vías de negociación política que reduzcan la tensión derivada de diferencias territoriales y refuercen en cambio el respeto mutuo a las decisiones de cada institución y sus razones. El excesivo recurso a los tribunales para resolver cuestiones que, por su naturaleza, requieren de argumentación política y convicción y aceptación mutua es una constante en el desarrollo de nuestro estado, bastante alejada de lo sucedido en modelos comparados. El examen de actuaciones como el desarrollo y crisis del sistema de dependencia, las reformas del sistema de financiación o los efectos de la normativa lingüística en materia educativa son buenos ejemplos de esta realidad.

En resumen, el modelo autonómico ha garantizado y potenciado una serie de elementos fundamentales para su existencia: desde el desarrollo territorial más equilibrado al reconocimiento de la diversidad y la identidad, pero lo ha hecho con excesiva frecuencia de un modo excesivamente conflictivo, generador de tensión política y sin conseguir en cambio crear dinámicas de actuación conjunta y acordada que sirvieran, además, de freno al poder del Estado, elemento fundamental de los modelos descentralizados.

De ahí que el libro contenga a la vez una defensa del modelo autonómico y un programa para su reforma. Un programa que, alejado de la creencia en la virtud casi demiúrgica del derecho y las reformas constitucionales, reclama también acuerdos políticos y nuevas instituciones que generen nuevas dinámicas políticas. Y, en ese sentido, se aleja de cualquier reforma “impuesta” o arrancada” desde un territorio mediante reformas bilaterales para exigir una consciente reforma pactada y aceptada por las mayorías necesarias en un debate expreso y explícito que alcance a todas las fuerzas políticas y, obviamente, a todas las comunidades autónomas.

Una reforma cuyo elemento fundamental, sin duda, es el que pretende reforzar las vías de limitación política (más que jurídica) del Estado y sus competencias e incrementar las vías de diálogo y negociación: una instancia de acuerdo entre estado y comunidades autónomas, con poderes propios suficientes, que sólo puede encontrarse en la reforma del Senado o, podríamos añadir, en su supresión y sustitución por una instancia intergubernamental sobre el modelo del Bundesrat alemán. Una institución que, mediante su acción política, sirve tanto para determinar formas de acción conjunta que limiten eventuales efectos negativos de la disparidad normativa territorial como para garantizar, políticamente, espacios de acción propios de cada Comunidad, reservados a sus decisiones políticas autónomas y diferenciadas.

3. …en el marco de la discusión comparada sobre los sistemas federales y su sentido actual.

La presencia de los modelos comparados federales es constante a lo largo del libro. De modo expreso y de modo implícito:

– Pues, implícitamente, la propia mención al federalismo implica la definición de una serie de elementos comunes a los modelos federales, entre los que se sitúa al autonómico. Pero también la posibilidad de reforzar algunos de estos elementos, reformando así el modelo constitucional español en un sentido “más” federal. Elementos comunes que se encuentran, sin duda, en la garantía e impulso de la diferenciación política y normativa, pero también en la posibilidad de la participación en el poder central, en el control y freno de éste o en la distribución de los recursos de un modo más adecuado para el crecimiento y desarrollo de los servicios y con atención a la distinta situación de cada uno de los territorios (y sus ciudadanos).

– Y de modo expreso, pues el desarrollo de otros estados descentralizados en la Unión Europea, desde Alemania a Bélgica, pasando por Austria, Italia y el Reino Unido, condiciona no sólo el examen de las alternativas existentes para el estado autonómico sino también el diagnóstico del mismo, ante algunas realidades presentes en todos los casos, como son la presión de la uniformización económica, la importancia de la integración europea o la discusión sobre la distribución de recursos fiscales entre los distintos territorios.

En efecto, los elementos que más directamente influyen en el desarrollo del estado autonómico son comunes, al menos, a todos los estados descentralizados miembros de la Unión Europea. La llamada crisis del estado autonómico es, en buena parte, una crisis del modelo federal, cuyo elemento de generación de diversidad normativa se enfrenta directamente con las tendencias integradoras de la Unión, así como con las necesidades de actuaciones igualmente integradas en el actual modelo económico, y especialmente en la actual realidad de las haciendas públicas europeas.

En este sentido, algunos elementos del federalismo son una respuesta a la crisis del estado autonómico y de los propios modelos federales: el refuerzo de la participación, la expresa decisión sobre ámbitos en los que preservar la diferencia y la heterogeneidad normativa, el desarrollo de sistemas financieros que potencien a la vez la redistribución y la eficiencia económica, etc.

Pero lo que se encuentra en cuestión también es el sentido y límites del propio modelo federal. Es ese un tema que la observación de la realidad actual de la Union Europea (y de las relaciones entre instituciones europeas y estados miembros) y de cada uno de sus estados federales pone de manifiesto. ¿Para qué queremos sistemas federales? ¿Qué grado de diversidad normativa y en qué ámbitos deseamos? ¿Qué grado de división, y por tanto freno, del poder federal consideramos adecuado? ¿Son compatibles esos deseos con las necesidades de eficiencia económica que también consideramos deseables? ¿El modelo federal centrado en la distribución de competencias y recursos financieros puede resistir la presión de los instrumentos de sostenibilidad financiera que están transformando la realidad de la Unión y sus estados miembros? ¿Existen otros modelos de decisión política y territorial distintos de los acuerdos de rescate o de liquidez o sostenibilidad planteados en los últimos años con las crisis financieras en la UE o dentro de España?

Son cuestiones que, por su aplicación general, superan el marco del estudio del profesor Aja, pero que su lectura nos suscita ineludiblemente, exigiendo a aquellos que optan por una defensa crítica del modelo federal, dar respuestas claras a estas nuevas cuestiones.