El Bundesrat alemán como inspiración para la reforma del Senado, por Eliseo Aja
Catedrático de Derecho Constitucional de la UB
El pasado 2 de diciembre se celebró en la Universidad de Barcelona una jornada de estudio sobre el Bundesrat (Consejo Federal) de Alemania, en la que intervinieron cuatro altos funcionarios y políticos alemanes, organizada por la Fundación Gimenez Abad, la Fundación Friedrich Ebert y nuestro Instituto de Derecho Público.
Conviene recordar que el Consejo Federal es peculiar respecto a los tipos de Senado existentes en el derecho comparado, porque sus miembros son designados por los gobiernos de los 16 Länder (Países) que integran la República federal alemana y los representantes de cada gobierno votan en el mismo sentido. El art. 50 de la Constitución lo caracteriza como instrumento de cooperación de los Länder en la legislación y la administración federales, así como en los asuntos de la Unión Europea.
Su principal función es la legislativa, que el Consejo Federal desarrolla en dos posiciones distintas, según intervenga en las leyes federales que afectan directamente los intereses de los Länder o las que regulan otras cuestiones. La Secretaria General del Bundesrat, la señora Ute Rettler, que explicó este punto, destacó la posibilidad de veto en las “leyes de conformidad” (que precisan las conformidad del Consejo Federal), a diferencia de las leyes de objeción, que también son aprobadas por el Bundesrat pero en las que su oposición puede ser superada por la Cámara baja. La reforma constitucional de 2006 cambió la proporción de los dos tipos de ley en un 20% aproximadamente, de manera que las leyes que necesitan la aprobación del Bundesrat representan el 40% de la legislación.
La Secretaria General subrayó el papel de la Comisión de Mediación entre la Dieta (Cámara baja) y el Consejo Federal, cuando divergen en la aprobación de las leyes. Se reúne sin publicidad, condición importante para negociar las diferencias, y es muy eficaz; en el período 2009-2013 de las 500 leyes aprobadas, unas 40 fueron a la comisión y se alcanzó el acuerdo en todas menos tres. Por tanto, la señora Rettler negó la existencia de un peligro general de bloqueo, como a veces se dice.
Por otra parte, como la mayoría de las tareas administrativas corresponde en Alemania a los Länder, su colaboración –entre ellos y con la Federación- resulta facilitada por la reunión periódica de los Länder en el Bundesrat, al margen de los demás instrumentos de colaboración.
Otra función importante del Bundesrat es coordinar los intereses de los diferentes Länder, mediante su participación en la Unión Europea, a través de la delegación alemana; el Consejo interviene con fuerza en la negociación para la formación de la posición de Alemania. El tiempo que dedica el Consejo Federal a la UE es importante, y se combina con la actuación más amplia de los propios Länder sobre Bruselas.
Las demás intervenciones de la Jornada (incluyendo una conferencia de la profesora de Derecho Constitucional Comparado, Anna Mastromarino) y la mayor parte del coloquio giraron en torno a la comparación entre el modelo alemán y los demás tipos de Senado federal.
Un punto de debate fue el equilibrio de los Länder en el Bundesrat. El número mínimo de representantes para todos los Países (3) y el máximo (6), para los que tienen mayor población, da un total de 69 miembros, equilibrando a los que tienen más habitantes (Renania del Norte, 18 millones), y los que tienen menos (Bremen, 650.000). El equilibrio se persigue también entre los viejos y los nuevos Länder, los más ricos y los menos afortunados… la clave de todo reside en el equilibrio, en que no exista un bloque de Países dominante.
Uno de los rasgos importantes del Bundesrat es que sus miembros, al ser Consejeros de los gobiernos de los Länder son políticos, por supuesto, miembros de los diferentes partidos, pero además resultan muy calificados técnicamente, porque dirigen las diversas áreas de gobierno y se acompañan de los altos funcionarios de sus departamentos. El gobierno federal puede asistir siempre al BR y tiene obligación de hacerlo cuando lo reclamen los Länder.
Las reuniones plenarias son una al mes, pero hay muchas comisiones y grupos de trabajo. Las reuniones son muy técnicas, de manera que resultaría inaudita una discusión acalorada o un aplauso. En las semanas previas a que un asunto llegue al pleno, se discute y negocia entre los Länder interesados, además de conciliarlo con los intereses federales.
Frente a la ausencia de participación de las CCAA en España, el Consejo Federal merece una reflexión.
