Las funciones del gobierno en funciones, por Joan Vintró
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona
La figura del “gobierno en funciones” vuelve a estar de actualidad como consecuencia de las dificultades habidas para formar Gobierno en Cataluña y de la complejidad de la situación política española derivada de las últimas elecciones generales que tal vez provoque también un proceso de formación del ejecutivo estatal más largo de lo habitual. Concretamente, en el caso de Cataluña el gobierno de Artur Mas permaneció en funciones desde el 27 de setiembre de 2015 hasta el 14 de enero de 2016 (fecha de la toma de posesión del gabinete encabezado por Carles Puigdemont), mientras que en España el ejecutivo presidido por Mariano Rajoy está en funciones desde el 20 de diciembre de 2015 y continuará en esta situación hasta la toma de posesión de un nuevo gobierno acorde con la composición actual del Congreso de los Diputados.
La circunstancia de un Gobierno en funciones aparece cuando se produce alguno de los supuestos de cese del ejecutivo previstos por la Constitución que son la celebración de elecciones, la aprobación de una moción de censura, la denegación de una cuestión de confianza y la dimisión o el fallecimiento del Presidente del Gobierno (art. 101 CE). La previsión constitucional ha sido desarrollada por la ley estatal 50/1997 (art. 21). El Estatuto de Cataluña no se refiere a la figura del Gobierno en funciones, pero sí lo hace la ley catalana 13/2008 (arts. 7, 18 y 27) que incluye los mismos casos que el texto constitucional español, añadiendo, además, el supuesto de inhabilitación del Presidente de la Generalidad por incapacidad o por sentencia penal.
De acuerdo con el marco jurídico indicado, en las situaciones consideradas en este artículo el gobierno cesa el día de realización de los comicios y permanece en funciones hasta la toma de posesión del gabinete que le sucede, una vez realizados los trámites de la investidura parlamentaria del Presidente y del nombramiento de los miembros del equipo gubernamental. Habitualmente el gobierno está meramente en funciones en torno a unos 40 días, pero en el caso reciente de Cataluña ha estado más de tres meses y en el supuesto español no es descartable que ocurra algo similar, o incluso que el gabinete en funciones dure mucho más tiempo si se deben convocar nuevas elecciones generales por imposibilidad de investir a un Presidente del Gobierno. Todo ello confiere una relevancia especial a la regulación jurídica de las funciones del gobierno en funciones.
Las leyes reguladoras del gobierno en funciones anteriormente citadas coinciden en establecer una limitación funcional del ejecutivo en esta situación. El fundamento de asignar al gobierno en funciones unas facultades limitadas se encuentra en el hecho de que este gabinete no ha recibido la confianza de la nueva representación parlamentaria y, por lo tanto, carece de la legitimación democrática necesaria para poder ejercer plenamente sus atribuciones. Ahora bien, junto al principio que se acaba de señalar opera también el principio de la necesaria continuidad del funcionamiento del aparato estatal y específicamente de unos de sus poderes más activos, como es el poder ejecutivo. Veamos cómo intervienen estos dos principios en nuestro ordenamiento.
La ley 50/1997 establece con carácter general que el gobierno en funciones “limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”. Añade dicha ley que el Presidente del Gobierno en funciones y el Gobierno en funciones se ven impedidos, además, de ejercer las facultades siguientes: proponer la disolución de las Cámaras; plantear la cuestión de confianza; proponer la convocatoria de referéndum consultivo; aprobar el proyecto de ley de Presupuestos; presentar proyectos de ley; y dictar decretos legislativos. La ley catalana 13/2008 incorpora una regulación sustancialmente coincidente con la estatal debiéndose destacar la expresa atribución al gobierno en funciones de la potestad reglamentaria y de la facultad de dictar decretos-ley.
No cabe duda de que, dejando al margen la exclusión expresa del ejercicio de determinadas facultades, el régimen jurídico de la actuación del gobierno en funciones gira en torno a conceptos jurídicos indeterminados: “el despacho ordinario de asuntos públicos” para la actividad propia o normal, y “casos de urgencia” o “razones de interés general” para la actividad excepcional. De todos ellos el que seguramente requiere de mayores precisiones es el primero. A este propósito el Tribunal Supremo, en su sentencia del Pleno de 2 de diciembre de 2005, ha acabado acogiendo una noción amplia cuando afirma lo siguiente: “el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas”.
