155 CE. Un estado de la cuestión II: el contenido de las medidas, por Eduard Roig

El Acuerdo del Gobierno del pasado sábado ha precisado por primera vez el contenido de las medidas que se considera legítimo adoptar en el marco del art. 155 CE y ha despertado un intenso debate sobre su constitucionalidad. A estos efectos, creo razonable distinguir entre dos cuestiones generales (su configuración general y la existencia de límites concretos a las mismas [a] y la extensión del control de proporcionalidad [b]) y un repaso sistemático aunque necesariamente breve de las concretas previsiones del Acuerdo, en torno a las medidas sobre el Presidente y el Gobierno (c), sobre el Parlamento (d) y sobre la administración (e).

a) Las medidas adoptadas comportan a mi juicio una auténtica suspensión de la autonomía, pues impiden que la administración autonómica actúe bajo la dirección política de un Gobierno democráticamente legitimado en los ciudadanos catalanes; los límites adicionales al Parlamento van en la misma línea, al someter su actuación no al respeto de lo establecido en el acuerdo de intervención sino al control de tal respeto por parte de una instancia estatal, pues tal es el “nuevo” ejecutivo autonómico. El Gobierno no ha pretendido limitarse a la “intervención” (parcial o total) de la Comunidad Autónoma, sino que ha asumido su suspensión, aunque ciertamente temporal. Negar este efecto suspensivo sólo me parece posible desde un formalismo terminológico que no comparto.

De este modo el Gobierno manifiesta una comprensión del alcance del art. 155 CE que va más allá de lo previsto en el apartado 2 de ese artículo (impartir instrucciones) para extenderse a toda medida necesaria para las finalidades a las que me refería en la primera entrega de este post. El 155 se considera así como una cláusula abierta, sin límites materiales más allá de su carácter temporal y su necesaria adecuación y proporcionalidad respecto de las finalidades a que tiende y, por último, de extensión y proyección general sobre toda actividad de la Comunidad. Se trata de una concepción que ha sido objeto de dura crítica doctrinal en estos días, en torno a las siguientes líneas:

En primer lugar su alcance político, más allá de las facultades de gestión o ejecutivas a las que parece apuntar el segundo apartado del propio 155. En especial, la proyección sobre facultades manifiestamente políticas (como la disolución parlamentaria) o sobre la propia actividad legislativa del Parlamento han sido objeto de crítica en este sentido. Sin perjuicio de su consideración específica más adelante, en relación con tales facultades, no comparto esta crítica, esencialmente porque creo que el 155.2 CE no es un límite al 155.1, sino una mera especificación. En caso contrario la Constitución carecería de defensa frente actuaciones que no fueran meramente ejecutivas; y la crisis actual muestra que son precisamente las actuaciones políticas, derivadas de una mayoría parlamentaria que expresamente desobedece la Constitución, las que suscitan la necesidad de defensa. Tales actuaciones despliegan, a mi parecer, efectos perjudiciales para la vigencia de la Constitución; y la inexistencia de una respuesta legítima si se descarta la aplicación del 155 en este ámbito, me parece incompatible con la esencial voluntad de efectividad de la norma constitucional; en consecuencia, entiendo que el artículo 155 CE debe poder aplicarse a estos ámbitos.

En segundo lugar, la existencia o no de límites materiales específicos para la aplicación del art. 155 CE. Se ha planteado en este sentido tanto la imposibilidad de alterar el marco estatutario como el derecho a la autonomía del art. 2 CE. Ambas limitaciones se enfrentan sin embargo al mismo problema: el art. 155 CE se orienta expresamente a la defensa de la Constitución frente a actuaciones de las Comunidades Autónomas: el mantenimiento de los poderes estatutarios de las mismas o, lo que es lo mismo, de la concreción estatutaria del derecho a la autonomía, no puede razonablemente erigirse en límite a la propia defensa de la Constitución, pues sólo su vigencia permite el despliegue de tales poderes y facultades autonómicas. Garantizada la vigencia del ordenamiento constitucional, la propia Constitución impone también la vigencia del derecho a la autonomía y del Estatuto adoptado a su amparo, pero no puedo sostener que la Constitución deba cerrar los ojos a un ejercicio de los poderes autonómicos en contra de las propias normas constitucionales.

Debe precisarse, sin embargo, que el art. 155 CE permite alterar la distribución competencial y limitar las facultades de actuación autonómicas, trasladándolas al Estado, pero no puede comprenderse como una habilitación para introducir un régimen jurídico especial desde el punto de vista sustantivo: esto es, el art. 155 CE no pretende alterar el marco legal (y naturalmente constitucional) al que se someten las actuaciones de la administración autonómica ni de la administración estatal; su finalidad está en cambio en garantizar la legalidad (y constitucionalidad) de esa actuación, mediante alteraciones referidas al régimen orgánico de actuación, pero en ningún caso mediante la introducción de modificaciones del régimen legal al que éstas deben someterse, lo que requerirá siempre la pertinente reforma de las leyes afectadas. El artículo 155 CE es ante todo una facultad de sustitución del Ejecutivo, no de modificación del marco sustantivo al que éste se somete.

b) Como resultado, creo acertado asumir que las potestades (sustitutorias) del art. 155 CE no están limitadas más que por el principio de proporcionalidad: esto es, por la adecuación, necesidad y proporcionalidad de las medidas que se adopten a las finalidades pretendidas, concreción en cada caso de la exigencia de cumplimiento de los deberes constitucionales y de protección del interés general de España. Se trata de un control de proporcionalidad que debe proyectarse tanto sobre las finalidades concretas de la intervención (como se hacía en el primero de los posts con los consiguientes reparos sobre la referencia a la situación económica y las dudas de alcance y extensión de las condiciones de desarrollo de las elecciones y de la gestión ordinaria entre tanto) como sobre cada una de las medidas cuya activación por el Gobierno se permita; y que debe realizarse tanto en abstracto sobre el acto de autorización de tales medidas y en concreto sobre su ejercicio futuro.

No desconozco ni quiero ocultar la dificultad extrema de ese control (tanto en razón de su propia configuración abierta y altamente política como por la situación excepcional y de crisis en que se enmarcan, que tenderá probablemente a la relajación de controles ya de por sí laxos) ni los muy graves peligros de abuso o extralimitación. Pero sí defiendo que existen formas e instrumentos para tal control, a los que me referiré de inmediato; y en cambio no consigo atisbar medidas eficaces para la defensa de la vigencia constitucional que susciten menos riesgos.

c) El núcleo de las medidas propuestas está en la asunción de la facultad de disolución del Parlamento de Cataluña por el Presidente del Gobierno, a la que me he referido ya. Lo que pretende el Acuerdo es acabar con el incumplimiento del marco constitucional por parte de una mayoría parlamentaria, lo que se realiza sustituyendo la facultad de disolución y convocatoria de elecciones anticipadas del Presidente de la Generalitat. Es esa misma finalidad la que comporta la consecuencia adicional de prohibición de una nueva investidura por parte de ese Parlamento.

Mientras no se realizan las elecciones y se constituye un nuevo Parlamento, el Acuerdo garantiza el retorno al cumplimiento de la Constitución mediante el cese y sustitución del Presidente y el Gobierno de la Generalitat, lo que debe entenderse y aplicarse como medida que pretende exclusivamente garantizar una administración ordinaria sometida al marco constitucional. Tres aspectos merecen especial atención en este ámbito:

• El art. 155 CE se ha vinculado tradicionalmente con una suspensión de las facultades del Presidente o el Gobierno autonómico, o, si se quiere expresar así, con un desplazamiento de las mismas al Estado. El Acuerdo opta en cambio por un “cese” expresión mucho más definitiva y que parecería exceder esas facultades. Sin embargo, la distinción entre cese y suspensión se difumina cuando se vincula con la convocatoria de elecciones, lo que garantiza el carácter temporal de la sustitución, auténtico núcleo del art. 155 CE al que se orientaba la idea de “suspensión”. En consecuencia, debe considerarse el cese como medida cubierta por el art. 155 CE, aunque sería más adecuado (si bien no menos intenso) haber utilizado expresiones como suspensión o asunción de funciones.
• El cese del Gobierno en pleno y la extensión de la sustitución estatal a todas sus áreas plantea problemas a primera vista respecto de la necesaria limitación de la intervención del 155 CE al mínimo posible y su vinculación a la proporcionalidad, pues tales elementos parecerían exigir una intervención “quirúrgica” limitada a las facultades necesarias para retornar al cumplimiento constitucional. Pero debe tenerse en cuenta que las actuaciones de incumplimiento que dan lugar a la aplicación del art. 155 CE han sido asumidas por el Gobierno en pleno; y que es éste el titular de las facultades de impulso político y dirección de la Administración, sin que pueda procederse a una sustitución sólo parcial de las mismas. Además, el cese del Gobierno se justifica no tanto en la necesidad de adoptar determinadas medidas como en la de evitar actuaciones de desobediencia constitucional en el período previo a las nuevas elecciones autonómicas, lo que ante la experiencia de las actuaciones adoptadas por la Generalitat en los últimos meses, implica a toda la acción gubernamental y justifica el carácter general del cese.
• Por último, la sustitución del Gobierno autonómico se extiende no sólo a las eventuales medidas necesarias para el cumplimiento de las obligaciones constitucionales sino a la necesaria “gestión ordinaria” hasta el momento de la constitución de un nuevo gobierno tras las correspondientes elecciones autonómicas. Esa gestión ordinaria abarca por una parte todas las actuaciones de aplicación de la legalidad vigente, sin alteración ninguna de la misma; por otra, aquéllas actuaciones extraordinarias (de carácter “político”) que resulten inaplazables, en el marco de las cuales pueden caber actuaciones que sean exigibles para reconducir una eventual situación de crisis económica. Pero no legitima a la adopción de un programa gubernamental alternativo, que se despliegue durante la sustitución. Esta obvia consideración puede ser pertinente ante el énfasis que el Acuerdo asume respecto de la crisis económica: si su consideración como finalidad de la intervención es ya muy discutible, debe excluirse su uso para la adopción de medidas que no se enmarquen en la gestión ordinaria o en intervenciones muy excepcionales e inaplazables.

La dificultad de asegurar algunos de estos aspectos aconseja limitar al máximo la duración de este período. Asumida la necesidad de elecciones a corto plazo (y descartada una intervención más prolongada y orientada a actuaciones sustantivas durante su vigencia), la convocatoria inmediata parece la mejor medida para respetar la finalidad y condiciones de la intervención.

d) Las medidas que se proyectan sobre el Parlamento, al margen de la facultad de su disolución y la exclusión de una nueva investidura, plantean en cambio importantes problemas. En especial por la limitación de la capacidad legislativa del Parlamento mediante su sometimiento a un veto gubernamental que no sólo significa introducción de un régimen excepcional que confiere potestades nuevas a los órganos de sustitución del Gobierno de la Generalitat (potestades hoy inexistentes para tal Gobierno), sino que además no resulta necesario para las finalidades del propio Acuerdo, que se tutelan sobradamente mediante el control ordinario del Tribunal Constitucional sobre la actividad legislativa autonómica. Lo primero contradice la limitación del artículo 155 a su citado carácter de poder de sustitución; lo segundo excluye la proporcionalidad de la medida. Sería pues muy positivo que esta medida, por lo demás de efectividad reducida, resultara eliminada en su tramitación en el Senado.

Es también muy problemática la eliminación de las facultades parlamentarias de control del ejecutivo. Ciertamente, la sustitución del Gobierno elegido por el Parlamento catalán por autoridades estatales traslada el vínculo de confianza política al ámbito estatal y al control del Congreso y el Senado sobre el Gobierno, lo cual es relevante para eventuales mociones de censura; pero el control parlamentario ordinario, de efectos por tanto políticos, cumple también una función de transparencia y publicidad que no pone en cuestión ni la capacidad de actuar del ejecutivo (pues carece de efectos vinculantes) ni el vínculo de confianza que está en su base. Resulta así difícil sostener la necesidad y la adecuación de la medida a las finalidades del Acuerdo: que los órganos de sustitución del Gobierno de la Generalitat se sometan al control ordinario del Parlamento de Cataluña no pone en cuestión ni sus facultades ni la aplicación de sus decisiones, por lo que de nuevo considero que esta medida no es compatible con el marco constitucional del 155.

En cualquier caso, del Acuerdo resulta una preocupante situación de falta de control político de las futuras actuaciones del Gobierno en ejercicio de las facultades del art. 155 CE; no me refiero a la propia intervención inicial ni tan siquiera a aquellas actuaciones directamente vinculadas con la misma, cuestiones que constituirán el núcleo de la actuación del Senado en este ámbito. Resulta difícil pensar que el Senado y su órgano de control van a desplegar un control político general de la acción ejecutiva en Cataluña, con especial mención a la necesidad de mantener el marco jurídico vigente y las prioridades políticas que incorpora y de limitar la actuación a lo que he llamado “gestión ordinaria”. A mi juicio, el Acuerdo debería asumir una formulación más detallada y amplia de medidas de control específico y político a este respecto, sobre todo si se limita o excluye la facultad de control del Parlamento de Cataluña: opciones como obligaciones de informe y comparecencia periódica, facultades de pregunta y requerimiento de información en manos de las minorías en el seno del órgano de control del Senado, o obligaciones de comunicación previa de las actuaciones que excedan de la gestión ordinaria deberían ser objeto de consideración a este respecto.-

e) Por último, al Acuerdo contiene algunas consideraciones específicas referidas a la administración autonómica, de las que creo que deben destacarse las dos siguientes:

• La garantía de cumplimiento del propio Acuerdo frente a una eventual desobediencia por parte de los empleados públicos: al margen ahora de la limitadísima comprensión de la actuación administrativa que subyace a la redacción del Acuerdo, debe destacarse que el mismo no puede alterar el régimen vigente de responsabilidad de funcionarios y otros trabajadores de la administración: el Acuerdo se integra en el ordenamiento y es de obligado cumplimiento, pero su garantía (mediante sanciones, ceses o cualquier otra medida) se realizará de acuerdo con lo que disponga en cada caso la normativa general aplicable a la autoridad afectada (distinta pues en relación con cargos de confianza, personal funcionario, etc.).
• El Acuerdo contempla específicamente algunas áreas sectoriales (en especial policía autonómica y medios de comunicación), sin que ese tratamiento específico se concrete en un régimen o medida particular. Su consideración expresa parece más bien vincularse con una cierta prioridad política de la intervención y garantía de su cumplimiento en estos ámbitos. A este respecto, creo necesario señalar que puede compartirse la específica relevancia de estos dos ámbitos para el desarrollo de un proceso electoral plenamente democrático, pero que esa contemplación expresa no cambia la limitación de los nuevos responsables de la administración autonómica a lo que hemos llamado “gestión ordinaria” y a la estricta sustitución de las facultades que, en el marco de la legalidad vigente, detenta hoy el Gobierno de la Generalitat. Si el marco normativo de la actuación de los medios de comunicación debe alterarse o no es una decisión política que excede por completo ese límite, así como también la concreción de un programa de acción que pretenda alterar las actuales opciones políticas en ese mismo marco. Una pretendida “restauración” de la Constitución y los valores democráticos en los medios públicos de comunicación no es la finalidad de la intervención. Con ocasión de ésta, deberá velarse por su respeto, pero la redacción introducida en el Acuerdo da pie a temores de actuación más allá de esa garantía ordinaria, aspecto que el Senado haría bien en mejorar.