155 CE. Un estado de la cuestión I: causas, finalidad y procedimiento, por Eduard Roig
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB
En las últimas semanas, el debate sobre el artículo 155 CE ha permitido plantear numerosas cuestiones sobre su régimen jurídico; y muchas de estas cuestiones resultan relevantes ante el Acuerdo del Gobierno del sábado 21 de octubre, que propone al Senado la adopción de medidas a su amparo. Las presentes líneas pretenden sistematizar los aspectos más relevantes y discutidos en relación con las causas, finalidad, procedimiento, contenido, efectos y control del instrumento (aspectos, estos tres últimos, objeto de un segundo post), sin eludir un posicionamiento mínimo al respecto, pero con la voluntad de determinar los aspectos a discutir más que las soluciones “correctas”.
La cuestión de las causas que pueden dar lugar a la activación del art. 155 CE no ha sido muy polémica hasta el momento, pues las actuaciones de las instituciones de la Generalitat, por lo menos desde la adopción en el Parlament de las leyes del referéndum y de transitoriedad los pasados días 6 y 7 de septiembre, se encuadran sin dificultad, y casi expresamente, tanto en el concepto de incumplimiento de obligaciones constitucionales como en el de grave atentado al interés general de España. De este modo, resultaba superfluo decidir si actuaciones anteriores como el incumplimiento frontal de sentencias del TC o las declaraciones políticas de desobediencia y tendentes a la independencia constituían un supuesto adecuado y suficiente para la activación del 155 CE.
Sin embargo, el doble juego del requerimiento del Gobierno del pasado 11 de octubre y del citado Acuerdo de 21 de octubre plantea de nuevo cuestiones relevantes a este respecto: el requerimiento inicial se centró en la existencia o no de una formal declaración de independencia por parte de la Generalitat que, de existir, debía ser revertida. Ante la falta de respuesta explícita a esa cuestión en las cartas del Presidente de la Generalitat, el Acuerdo del día 21 prescinde de esa cuestión para centrar el “supuesto habilitante” del 155 en la conducta continuada y persistente de incumplimiento constitucional por parte de las instituciones catalanas para alcanzar la secesión. Esta transformación plantea dos dudas fundamentales:
– ¿Es posible identificar una causa distinta para la propuesta al Senado respecto de la fijada en el requerimiento previo entre gobiernos? La utilidad de esta diferenciación es relevante políticamente, pues ha permitido al Gobierno optar por un requerimiento abierto a una salida fácil e inmediata para el Presidente de la Generalitat y, a la vez, iniciar el art. 155 CE con una causa mucho más amplia y reiterada y con un alcance mucho más amplio en cuanto a su alcance y efectos.
– ¿La causa de activación del art. 155 CE debe estar formalizada jurídicamente? Mientras el requerimiento inicial asumía manifiestamente esta vinculación, el Acuerdo del pasado día 21 se refiere de modo mucho más amplio e inconcreto a un conjunto de actuaciones, decisiones y declaraciones de las instituciones catalanas, independientemente de su concreta formalización jurídica y, de este modo, independientemente también de su mantenimiento o corrección estrictamente jurídicas.
A mi juicio, la opción por la conducta continuada y no formalizada en un único acto (la declaración de independencia) resulta mucho más realista y adecuada al conflicto real en el que nos encontramos. Las decisiones formalizada concretas son, además, fácilmente combatibles con medios menos intensos, como los recursos jurisdiccionales; y la propia formulación constitucional referida a conceptos políticos como el atentado al interés de España o el incumplimiento de obligaciones constitucionales parecen cubrir esta opción. De este modo, se plantean dudas sobre la distinción entre la posibilidad de sostener políticamente ideas contrarias a la Constitución y la imposibilidad de defender políticamente y desde las instituciones actuaciones materialmente contrarias a la misma; una línea ciertamente gris y de importante delimitación en una concepción el 155 como la que aquí defiendo.
Las causas de activación del art. 55 están estrechamente relacionadas con su finalidad. La concreción de lo necesario para retornar al cumplimiento constitucional o para restablecer el interés general de España se vincula obviamente con lo que significó incumplir o atentó contra dicho interés y es fundamental para trazar las medidas concretas que puedan adoptarse y, como se verá, someterlas a un control de proporcionalidad.
En este sentido, del Acuerdo del pasado día 21 se desprenden al menos tres aspectos a considerar más detenidamente:
– La definición política de la causa de intervención lleva a una finalidad fundamental: la remoción de la mayoría política actuante mediante la correspondiente convocatoria de elecciones. Pero esas elecciones deben desarrollarse en un contexto democrático asumible, lo que introduce un nuevo, y polémico, elemento: el logro de ese contexto precisamente en el marco de una intervención, la del 155, problemática en su aceptación social: ¿resulta aceptable asumir como finalidad de la intervención garantizar ese contexto (en sí mismo de polémica definición)? ¿hasta dónde exige esa finalidad extender las actuaciones necesarias para ello?
– El Acuerdo asume como causa de la intervención la situación económica actual de la Generalitat y de Cataluña, como elementos vinculados al interés general de España. La frágil concreción de esta causa resulta especialmente problemática cuando se configura también como finalidad de la actuación del 155y, en consecuencia, como cobertura de posibles facultades y actuaciones durante la intervención.
– Finalmente, la propia intervención (y su extensión a toda la actuación de la Comunidad, en los términos que se examinarán más adelante) plantea la necesidad de una “gestión ordinaria” de la Generalitat durante la misma, como finalidad obvia e implícita que cubrirá actuaciones necesarias a ese fin. La cuestión, naturalmente, es hasta dónde llegue esa gestión “ordinaria”, concepto ya suficientemente problemático en su sede natural de los gobiernos en funciones.
El procedimiento para la adopción de las medidas se resume en la propuesta gubernamental y la aprobación del Senado, Cámara dominada por el PP y que pondrá de manifiesto probablemente su nula funcionalidad como institución de representación territorial, pecado original de nuestro sistema que se expondrá ahora tras décadas de renunciar a su resolución. Al margen de estas cuestiones obvias, el procedimiento seguido ha puesto de manifiesto los siguientes elementos de interés:
– La ya expresada falta de congruencia entre el requerimiento original del Gobierno, del pasado 11 de octubre, y la propuesta de medidas sobre la que discutirá el Senado.
– La dificultad de precisar la identificación y composición de la Comisión competente, así como la determinación de los plazos de actuación. La cuestión de los plazos ha sido especialmente relevante para expresar la utilidad política del procedimiento como instrumento para poner a las instituciones autonómicas ante su propia responsabilidad y sus propias capacidades de reacción, de modo que el 155 se ha configurado no sólo como un instrumento jurídico de reacción sino también (quizás esencialmente) como un instrumento político de presión.
– El procedimiento del Senado resulta esencial en cuanto auténtico proceso decisorio sobre las medidas que posibilita el art.155 CE. Su actuación debe satisfacer la doble necesidad de garantizar la discusión y justificación pública de las finalidades y medias y de configurarlas mismas del modo más adecuado a las exigencias constitucionales y, en especial, al principio de proporcionalidad. La actuación del Senado como una mera cámara de refrendo debilitará aún más no sólo su propia posición sino también la fuerza de las medidas aceptadas; la aceptación de su fuerza configuradora (expresada en la adopción de modificaciones de las medidas propuestas) reforzaría por el contrario la legitimidad de tales medidas.
– Por último, el procedimiento de adopción no se agota en la intervención inicial del Senado. Éste autoriza al Gobierno a actuar en una serie de ámbitos, pero el efectivo ejercicio de las facultades resultantes resulta de la posterior decisión (política) gubernamental, que puede opta por renunciar a tal ejercicio. En este mismo sentido debe señalarse que nada excluye una posterior reconsideración por parte del Senado d en los términos de su autorización, tanto para restringirla como par ampliarla o prolongarla.
Configurado de este modo el régimen de actuación de las posibilidades del 155 CE, y agotada la extensión máxima de cualquier post merecedor de tal nombre, los lectores que hayan mantenido hasta aquí su interés se animarán quizás a seguir el desarrollo de este texto en un segundo post dedicado al contenido, efectos y control de las actuaciones de ejercicio del 155 CE.
[…] Gómez, Agustín Ruíz Robledo, Roberto Blanco, Leonardo Álvarez, Eduard Roig I, II, III; Javier Pérez Royo, Antonio Arroyo, Argelia Queralt, Fernando Álvarez-Ossorio, Miguel […]
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