¿Sirve de algo la conferencia de presidentes?, por Eduard Roig

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB

(English version).

La Conferencia de Presidentes nació como un símbolo de diálogo institucional. La I Conferencia de Presidentes, celebrada en 2004, expresaba mediante su única existencia la superación de un período de tensión y enrarecimiento en el diálogo entre el Gobierno del Estado y los gobiernos autonómicos; y establecia por primera vez un foro político de diálogo entre las autoridades que en nuestro país asumen la màxima representación política y el poder de mayor intensidad en cada uno de sus territorios.

Esa eficacia simbólica, sin embargo, se agotó prácticamente en su primera convocatoria. O, mejor dicho, debía renovarse periódicamente mediante la actuación de la Conferencia en sus siguientes encuentros, lo que no ha sucedido. La Conferencia, en cambio, se ha convertido en una cita casi siempre pendiente (su periodicidad teóricamente anual ha pasado a ser cuatrienal de hecho), que nadie reclama y que, sobre todo, nadie sabe muy bien para qué sirve si no es para intentar, con poco éxito, reeditar esa imagen de diálogo que logró en su inicio.

Las causas para ello se atribuyen con frecuencia a los “males” propios del Estado autonómico: enfrentamiento partidista por encima del diálogo institucional, falta de cultura de colaboración o de lealtad “federal”, papel fundamentalmente deliberante de la Conferencia, aprisionada entre las competencias propias de unos y otros… A las que se unen las características propias de los Presidentes como instancias de decisión máxima pero sin competencias propias y sin capacidad para acordar detalles y concreciones que deben dejarse en manos de ministros y consejeros.

Lo cierto es que tales características son predicables de toda reunión de Presidentes en el derecho comparado: desde los Presidentes de los Länder alemanes (que se reúnen hasta cuatro veces al año) a los austriacos, a los gobernadores estadounidenses, etc. La diferencia, a mi juicio, está en que esas mismas características llevan a una configuración de las correspondientes reuniones que no hemos asumido en España para la Conferencia de Presidentes, y que puede resumirse como sigue:

.- La Conferencia no es un elemento aislado del resto del sistema de relaciones integubernamentales; está en la cúspide del mismo: así, la Conferencia de Presidentes resuelve conflictos que no hallan respuesta en las correspondientes conferencias sectoriales , bien por la autoridad de los Presidentes, bien por su capacidad transversal que le permite cerrar “paquetes” de acuerdos y no sólo acuerdos concretos; y la Conferencia adopta principios de acuerdo e instrucciones que remite a las conferencias sectoriales para su desarrollo (una vez tomada la decisión política fundamental), que además la Conferencia sigue e impulsa.

.-La Conferencia no se centra en un tema. Trata múltiples cuestiones, de actualidad o de necesaria intervención de los Presidentes. Y de este modo esos temas dejan margen para el acuerdo en algunos, para el avance en otros y, last but not least, para la expresión del desacuerdo político en otros. La Conferencia es ante todo una institución política, y la política, en especial la política de partidos, exige el desacuerdo y la contraposición de posiciones. Es iluso pensar que las Comunidades Autónomas (algunas) ofrecerán al Gobierno estatal el premio de un acuerdo significativo si no se les ofrece también un espacio de disentimiento, en el que mostrar sus propias posiciones como alternativas políticas a las del Gobierno del Estado. Las Conferencias pues adoptan conclusiones diversas; y entre ellas están tanto acuerdos como desacuerdos, pues es difícil pensar que puedan alcanzarse los unos sin los otros.

.-La Conferencia trata los temas de actualidad política. Es un foro de discusión entre los máximos líderes políticos del país, y por lo tanto es incomprensible que no aborde las cuestiones fundamentales que marcan el debate político. El desacuerdo en las mismas, perfectamente posible, es asumible en la medida en que se acompañe de avances en un acuerdo parcial o de acuerdos en otros ámbitos tratados por la Conferencia.

.-Las competencias son relevantes en la actuación de las administraciones y en el desarrollo y ejecución de los acuerdos de la Conferencia. Pero los miembros de la Conferencia tienen, en su conjunto, competencia para todo, así que pueden discutir de cualquier ámbito y, si lo desean, acodar actuaciones en cualquier sector. La Conferencia no tiene límites competenciales y todo resulta de su interés.

.-La Conferencia se prepara. Eso significa que los equipos de los Presidentes (sus gabinetes, esencialmente) discuten constantemente los temas a incluir en el orden del día y las posibles conclusiones; y la convocatoria se realiza en consecuencia en función de esa preparación: para concluir los acuerdos ya apuntados por los órganos de preparación de la Conferencia, para desbloquear alguna cuestión fundamental o para formalizar el desacuerdo. La Conferencia no aparece de modo imprevisto a la búsqueda de un orden del día, sino que es la consecuencia necesaria de ese orden del día que se ha ido preparando durante meses.

De este modo, una Conferencia de Presidentes el 17 de enero tiene muchas cuestiones que tratar … si se han preparado con anterioridad: desde la revitalización del sistema de dependencia (ámbito en el que no sería difícil llegar a acuerdos) a la adopción de algunas líneas fundamentales para la negociación del sistema de financiación (ámbito de acuerdo parcial posible) hasta la estrategia de recuperación en el mercado laboral (ámbito en el que probablemente afloraría el desacuerdo), por poner tres ejemplos. Irrelevantes en cambio son cuestiones a las que sí hemos prestado atención en España: su Reglamento interno o su (novísima) regulación legal.

Quizás alguien encuentre un rápido paralelismo con una institución mucho más conocida  y eficaz: el Consejo Europeo. En efecto, ambas instituciones responden a dinámicas similares, y las conclusiones de los Consejo Europeos son un modelo muy útil para preparar conclusiones de una Conferencia de Presidentes. Y si no hay Conferencia de Presidentes o no cumple su función, el riesgo es que asuma su posición otro órgano: el Consejo de Política Fiscal y Financiera, con su propio sesgo y su menor legitimidad.

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1 Comment

  1. […] La Conferencia de Presidentes es noticia por sí misma, y eso denota su mal funcionamiento. Los órganos análogos en otros países federales (existen en prácticamente todos ellos) se reúnen ordinariamente entre una y cuatro veces al año, y la noticia, en su caso, son los acuerdos o las conclusiones de esas reuniones. Lo mismo sucede con el Consejo Europeo, una institución muy similar en su sentido y función. […]

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