Precisiones constitucionales sobre el referéndum, por Juan José Solozabal

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

(English version).

Seguramente no hay institución constitucional sobre la que existan tantos equívocos como el referéndum: por ello se hacen precisas algunas aclaraciones. Comenzando con la propiamente conceptual, pues se usan indistintamente términos como referéndum, consultas, plebiscitos, etc. Evidentemente referéndum y consulta son conceptos muy próximos. El TC habla de consultas referendarias y simples consultas populares. En las primeras la pregunta, sobre un asunto público, se hace necesariamente al cuerpo electoral y rigen las garantías propias de los proceso electorales-censo regularizado, protección jurisdiccional, etc. Estas exigencias no se dan en las simples consultas, que pueden tener una condición sectorial y donde cabe  rebajar los requisitos para participar; además en puridad el objeto de la consulta no es verdaderamente político en la acepción estricta de la palabra.

La utilización como sustitutivo de la representación democrática en los sistemas políticos autoritarios, pasados o presentes, y su simplismo obligado, explican la dificultad para que el referéndum resulte aceptado en los ordenamientos contemporáneos, así hay constituciones en las que ni siquiera resulta nombrado como sucede en la Alemania federal. Ciertamente  el referéndum es fácilmente manipulable,  reduce el problema a consulta  en términos binarios, abona la división de la sociedad. Y es cierto que   su uso se puede escorar hacia el plebiscito, en el que la cuestión planteada se responde en términos de respaldo o rechazo a quien hace la pregunta, o como modo de apoyar o no al sistema político, según se manifieste el votante contra el gobierno que pregunta o contra el sistema que apoya el gobierno.

Pero si hablamos de referéndums normativos, como por ejemplo en el caso de la reforma de la Constitución, o en el de la ratificación de modificaciones estatutarias, su uso es posible y deseable, y sus consecuencias legitimatorias para el sistema compensan sus déficits. Por ejemplo el referéndum previsto, aunque obviamente no obligado, sobre la incorporación de Navarra a Euskadi ha sido una baza capital para posibilitar la integración constitucional del nacionalismo vasco. No olvidemos que en el ordenamiento español hay nueve tipos de referendums contemplados y no han dado un mal rendimiento.

No resulta muy atendible a mi juicio la objeción que se suele hacer al referéndum sobre su ambigüedad funcional, pues en el rendimiento de sus funciones los órganos además de su actuación proclamada desempeñan tareas no reconocidas o implícitas, pero de indudable importancia. Así las elecciones europeas pueden ser ocasión de castigo al gobierno bajo cuyo mandato se celebran o asumir un  significado de ensayo político, que no responde a su significación ordinaria, como procedimiento para elegir a nuestros representantes en Europa. En las ultimas elecciones autonómicas en Cataluña, estas, según manifestación previa de los soberanistas, tuvieron un significado plebiscitario. Evidentemente fue una inconsecuencia democrática que que quienes obtuvieron menos votos no se consideraran perdedores y concluyeran que, a pesar del resultado, no habían sido  desautorizados en sus pretensiones separatistas.

La corrección constitucional del referéndum depende básicamente de dos cuestiones; la primera   se refiere a las condiciones en las que la consulta ha de celebrarse, y la segunda y mas importante   tiene que ver con los límites del referéndum, esto es, la identificación adecuada de lo que puede ser decidido en referéndum y lo que está excluido necesariamente de la consulta. La dos cuestiones están conectadas , pues las exigencia respecto de los procedimientos, así las relativas a los quórums de participación y de aprobación, suelen determinarse como modo de cerrar el paso a interdicciones constitucionales de contenido que no se quieren reconocer. Se trata de una actitud que rechazo por su decidida ambigüedad.

Afrontando la primera cuestión que planteaba, no ofrece dudas la satisfacción en una democracia de las exigencias de  libertad durante la campaña electoral, que no son especiales en el caso del referéndum. Con todo es necesario estar vigilantes respecto de la  claridad en la pregunta y en relación con el posible abuso institucional del gobierno convocante de la consulta. Más problemas suscita el segundo problema , a saber, el riesgo de infracción de los límites constitucionales, de manera que no se hagan preguntas en relación con asuntos que sean materia de este carácter. Ello no procede porque supondría suplantar al poder constituyente o condicionar su ejercicio: el cuerpo electoral carece de facultades constituyentes y está sujeto al orden constitucional del que evidentemente no puede disponer. Como resulta sabido donde no hay diferencia entre poder constituyente y poderes constituidos no hay límites al poder y un poder sin limites es despotismo y no puede ser llamado democrático. Esto explica que no quepa en nuestro sistema constitucional un referéndum territorial sobre la independencia, más allá de las propias constricciones planteadas, empezando por su literalidad,   por el artículo 92 CE. Esta pregunta hace soberano a quien se consulta, pues no se entiende que después de haber hablado el cuerpo electoral, no se atienda su voluntad, ni hay instancia que pueda mediar entre el cuerpo electoral que se ha pronunciado y el órgano del Estado al que compete decidir sobre la cuestión acerca de la que versó el  dictamen popular.

Eso no quiere decir que no se pueda defender en nuestro sistema constitucional la independencia de un territorio ni que no haya medios constitucionales de llevarla a cabo. Pero no por medio de un referéndum que supone de hecho ejercicio de soberanía por quien no la tiene.

Obviamente carece de sentido someter a referéndum la eventualidad de una reforma constitucional o un pronunciamiento de esta clase  sobre el tipo de reforma a llevar a efecto. La Constitución ha previsto el procedimiento de su reforma,  atribuyendo la iniciativa  de la misma a determinados sujetos, en paralelo a quienes tienen reconocida la iniciativa legislativa ordinaria. Introducir un requisito no previsto constitucionalmente no hace mas que complicar inútilmente el procedimiento de reforma, o condicionar o trabar  el ejercicio de las facultades  al respecto que el constituyente reserva a determinados sujetos. Frustrar o dificultar la observancia de la Constitución no puede calificarse mas que como actuación fraudulenta o anticonstitucional.

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