3.- 40 años de Constitución – Los partidos políticos en España 40 años después, por Cesáreo Rodríguez-Aguilera
Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Barcelona
El sistema político de la actual España democrática descansa en un régimen notablemente partitocrático dominado por reducidas cúpulas dirigentes que, de un lado, controlan muchas instituciones, y de otro, dependen de la financiación pública para subsistir. No obstante, este sistema cerrado de partidos presenta síntomas de erosión desde 2015 por la irrupción de nuevos actores políticos. La gran mayoría de los partidos asumió casi desde el principio los rasgos que algunos académicos han definido como «atrápalo todo» dado el objetivo de captar votos de las más diversas procedencias a fin de copar el máximo número de puestos públicos posibles. Así, en los partidos se impuso la búsqueda de todo tipo de electores, cierto «centrismo» ideológico transversal, un fuerte protagonismo de líderes personalistas, la conformación de potentes aparatos burocráticos, una modesta afiliación, la gestión institucional y una presencia mediática constante.
Esta hegemonía de los partidos se consagra en la propia Constitución (art. 6 del Título Preliminar, especialmente protegido) y la única cuestión que resultó algo polémica fue la de la ilegalización de partidos por una vía distinta de la penal clásica. Lo cierto es que, en este caso, se optó por el modelo de control procedimental (conductas) y no por el finalista (de “democracia militante”, como en Alemania). Tras 24 años en los que el brazo político de ETA (con diversas denominaciones) actuó con absoluta impunidad justificadora del terrorismo (y recibiendo financiación pública), el Estado decidió acabar con esta anómala situación mediante una nueva ley de partidos en 2002. El asunto acabó en Estrasburgo y el TEDH fue unánime al dar la razón al Estado español: la disolución de Batasuna fue una “necesidad social imperiosa” por su complicidad probada con una organización terrorista y por su vocación ideológica antipluralista.
La cuestión nunca bien resuelta- aunque en esto España no es una excepción entre las poliarquías- es la de la financiación de partidos. Más allá del modelo “mixto” instaurado que es la norma en Europa (aquí muy desequilibrado porque el 80% de los ingresos que obtienen son públicos), lo más discutible ha resultado ser la asignación fija que los partidos reciben al margen de sus gastos electorales, con lo que así casi se convierten de hecho en aparatos del Estado y se desvinculan de la sociedad. Añádase que los mecanismos de control son insatisfactorios puesto que el Tribunal de Cuentas (por cierto, designado por los partidos en el Parlamento) tiene medios y procedimientos limitados de actuación. Los incesantes gastos de la política y los laxos controles favorecieron graves prácticas de corrupción por la colusión de los partidos con algunos grupos de interés privados. Todo ello supuso un serio fraude social, un deterioro de la calidad democrática y unas prácticas clientelares muy disfuncionales y en estos vicios incurrieron casi todos los principales partidos españoles (basta recordar los casos Gürtel en el PP, los ERE en el PSOE o el asunto Palau de CiU entre muchos otros).
Desde el punto de vista organizativo muy pronto los partidos españoles renunciaron a estructurarse de acuerdo con el clásico modelo de masas: aunque en los inicios de la transición los comunistas se acercaron al mismo, su gravísima crisis entre 1981 y 1982 acabó con el intento. Sólo el PNV ha conservado rasgos de esa tipología por presentarse como un partido-comunidad. En suma, los imperativos de la política institucional postmoderna hicieron que prácticamente todos los partidos asumieran el modelo profesional-electoral. Dada la relativización de las grandes ideologías tradicionales (que resistieron mal que bien hasta la caída del Muro de Berlín en 1989) no es casual que los actuales partidos (el fenómeno es universal, como ha señalado el politólogo italiano Bordignon) estén cada vez más personalizados (el líder carismático como símbolo), a la vez que se mantienen inercias burocráticas antiguas de funcionamiento piramidal y jerárquico. La complejidad de la política contemporánea requiere, además, recurrir a los “expertos”, de ahí el creciente papel de los mismos en los aparatos partidistas y en las instituciones (la anormal proliferación de cargos de confianza de libre designación refleja la extensión del fenómeno).
Dada la profunda imbricación de los partidos con las instituciones del Estado, su dependencia al respecto (junto con los medios de comunicación social) ha variado la naturaleza de los mismos. En España se ha dado paso, en consecuencia, a un modelo muy partitocrático: de “ocupación” del Estado y de lottizzazione de sus instituciones. En efecto, se ha convertido en una práctica constante el reparto proporcional de numerosos cargos públicos en cuotas negociadas sin la menor transparencia: Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, CGPJ, RTVE y otros (una de las razones de la crisis final de casi todas las Cajas de Ahorros fue precisamente su “partidificación”).
No obstante, desde 2015 se han producido algunos cambios de interés: presiones internas democratizadoras de las bases de los partidos y creciente desconfianza cívica frente a los aparatos han obligado a introducir algunos mecanismos participativos correctores. En este sentido, lo más llamativo ha sido constatar la generalización de las un tanto impropiamente denominadas elecciones “primarias” en casi todos los partidos en España (bien poco tienen que ver con el genuino modelo de los EUA, como con acierto recuerda Pasquino). Se trata de elecciones abiertas no a los ciudadanos, sino a los militantes, fundamentalmente para elegir cargos internos y, a veces, para designar a candidatos a puestos públicos representativos. Por cierto, al margen de algunas sorpresas (por ejemplo, los inesperados triunfos en su día de Josep Borrell o Pedro Sánchez en el PSOE), en ciertos casos este tipo de consultas revelaron la artificial hinchazón de los censos de afiliación de los partidos que nunca se “limpiaron” por la imagen de fuerza que daban altos números formales de militancia y por favorecer a delegados territoriales en los Congresos de partido. El caso más notable (bien que tales «primarias» lo fueron sólo muy indirectamente) lo dio el PP ya que de unos teóricos 800.000 afiliados largos apenas participaron algo más de 60.000.Este fenómeno también se ha reproducido en la “nueva” política, con otras formas: Podemos está teóricamente abierto a “asambleas ciudadanas” y dispone de una amplia afiliación virtual en la red. En la práctica, su funcionamiento de partido es bastante clásico y la participación en consultas de los afiliados siempre muestra una gran distancia entre los formales y los reales.
En el debate ideológico, la política de partidos en España se ha estructurado en un doble eje (como en otros países europeos con cleavages similares, como, por ejemplo, el Reino Unido o Bélgica): derecha/izquierda y centro/periferia: El primer eje sigue siendo real, pero es cierto que los constreñimientos económicos de la UE no permiten mucho margen diferencial de políticas. El Estado ha perdido peso económico y su capacidad de cobertura social está limitada por “Bruselas”. El segundo eje se ha intensificado por el proceso independentista catalán, hoy todavía de incierto desenlace. En esta coyuntura, la eventual reforma constitucional para ampliar el autogobierno territorial divide profundamente a los partidos que tienen estrategias bien diferentes al respecto: PP y C’s no se muestran ahora abiertos a cambios (entre otros factores, por disputarse ambos el electorado conservador), los independentistas no aceptan posibles soluciones multilaterales intermedias, Podemos está condicionado por sus “confluencias” (de ahí que oscile entre un inconcreto federalismo y un más vago confederalismo) y sólo el PSOE ha sugerido de modo muy genérico y poco constante (es cuestión internamente un tanto divisiva a la hora de concretar) una opción federal. No deja de ser llamativo que a los partidos españoles no les suponga ningún problema ceder soberanía a la UE, pero- en general- se nieguen en redondo a compartirla en el interior del Estado.
En los inicios de la transición, los partidos se desradicalizaron: el PSOE abandonó el marxismo, el PCE renunció al leninismo y hasta AP congeló su neofranquismo al configurar Coalición Democrática en 1979. Sólo desde los años noventa aumentó la confrontación (la «estrategia de la crispación» deslegitimadora que el PP utiliza recurrentemente cuando está en la oposición), pero el fin del «bipartidismo imperfecto» desde 2015 ha relativizado un tanto la importancia de esta dimensión. Incluso una fuerza que nació con vocación anti sistema como Podemos ha iniciado un cierto viraje «social-demócrata» centrado en las vías institucionales.
España es un caso de coexistencia de un sistema general de partidos con subsistemas territoriales en algunas Comunidades Autónomas (muy claramente en Cataluña y el País Vasco ), siendo el segundo país en la UE tras Bélgica con tanta presencia de PANE (Partidos de Ámbito No Estatal) que, además, tienen un relevante papel estratégico en la vida política del conjunto. Lo cierto es que se ha evolucionado de un sistema que pivotaba esencialmente alrededor de dos grandes partidos estatales (PP y PSOE) a otro más fragmentado y equilibrado (cuatro formaciones relativamente similares en fuerza desde 2015, además de los partidos nacionalistas un tanto impropiamente denominados periféricos). A partir de los años noventa los dos grandes partidos se fueron alternando en el Gobierno central con diferentes mayorías y aliados parlamentarios (siempre con composición monocolor ya que nunca se han formado Gobiernos centrales de coalición, a diferencia de lo ocurrido en varios Gobiernos autonómicos en los que sí se han dado).
El gran cambio de 2015 se ha debido al desgaste del modelo anterior, al 15-M («el famoso «no nos representan»), a la irrupción de partidos nuevos (C’s y Podemos) y al proceso independentista catalán que ha radicalizado notablemente el panorama político general.
Todo ello ha dado paso a un sistema de partidos más complejo y con unos mayores índices de fragmentación y polarización, pero que- en sustancia- sigue reproduciéndose con escasas variantes externas (los bloques de votantes de derecha e izquierda están bastante estabilizados), aunque con mayor volatilidad interna en cada uno de ellos (por las transferencias de votos hacia los partidos nuevos) y esta realidad se manifiesta en los dos clásicos ejes de confrontación de la política española señalados.
