Legalidad y consulta soberanista en Cataluña, por Joan Vintró

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona

(English version).

El Presidente de la Generalidad ha venido reiterando en las últimas semanas dos afirmaciones de gran trascendencia. La primera es el compromiso de llevar a cabo, durante la próxima legislatura, una consulta al electorado catalán sobre la posibilidad de que Cataluña se constituya como Estado soberano si de las elecciones del 25 de noviembre sale una clara mayoría favorable a la misma. La segunda es que su primera opción es la convocatoria de dicha consulta en el marco de la legalidad vigente.

La reacción del Gobierno español ha sido taxativa y contundente. Así, el ejecutivo estatal ha señalado que no cabe en el marco del ordenamiento constitucional español una consulta que venga a plantear la posible separación de Cataluña del resto del Estado  y que, si el Gobierno catalán emprende actuaciones para convocarla, éstas serán paralizadas por la vía administrativa y por la vía jurisdiccional.

Para el Gobierno español el fundamento jurídico de su posición se basa en el dato de que la Constitución de 1978 no contempla de forma expresa un referéndum de las características apuntadas anteriormente en coherencia con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del texto constitucional que, respectivamente, predican la soberanía nacional única del pueblo español y la indisoluble unidad de la nación española. El ejecutivo estatal también cree encontrar apoyo a su actitud en la Sentencia del Tribunal Constitucional 103/2008 en la que parece excluirse la posibilidad de cualquier consulta relativa a la identidad y unidad del titular de la soberanía que no sea directamente la del referéndum de reforma constitucional con intervención del conjunto de los ciudadanos españoles.

Ciertamente la Constitución no prevé que se pueda convocar en este momento un referéndum mediante el cual los ciudadanos de Cataluña decidan de manera jurídicamente efectiva sobre la independencia de este territorio. Ahora bien, no es menos cierto que, con fundamento en el principio democrático del artículo 1 de la Constitución y en la ausencia de límites a la reforma constitucional, pueden encontrarse en la propia Constitución y en el ordenamiento vigente vías que permitan celebrar un referéndum para que los ciudadanos catalanes puedan pronunciarse con carácter consultivo acerca del inicio del procedimiento de reforma constitucional conducente a la independencia de Cataluña. Esta vinculación expresa entre el referéndum sobre el futuro colectivo de Cataluña y la  reforma de la Constitución es la que debe permitir desactivar los eventuales obstáculos a una consulta inicialmente en el marco territorial catalán derivados de la STC 103/2008. Cabe recordar a este respecto que esta decisión del Alto Tribunal se dictó a propósito del proyectado referéndum del llamado Plan Ibarretxe que precisamente no vinculaba de manera expresa la decisión sobre el futuro del País Vasco a la reforma constitucional.

¿Cuáles son los mecanismos que dentro del marco constitucional y de la legalidad vigente pueden hacer jurídicamente viable conocer la voluntad del pueblo de Cataluña sobre su posible configuración como Estado soberano? Fundamentalmente son dos: el referéndum previsto en el artículo 92 de la Constitución y el referéndum establecido por la ley catalana 4/2010, de consultas populares por vía de referéndum. Ambos son de naturaleza puramente consultiva, es decir, de su resultado no se pueden derivar consecuencias jurídicas directamente efectivas, aunque en buena lógica democrática el veredicto de la consulta difícilmente podría no ser vinculante en términos políticos. En el primer caso la convocatoria corresponde al Estado central, en el segundo al Gobierno de Cataluña previa autorización del Estado. Cabe recordar que, como ha precisado la STC 103/2008, por referéndum debe entenderse la consulta al conjunto del cuerpo electoral de todo el territorio español, o de una parte del mismo, realizada con las garantías del procedimiento electoral establecido por la legislación orgánica estatal.

El artículo 92 de la Constitución establece que decisiones políticas de especial trascendencia puedan ser sometidas a referéndum consultivo de los ciudadanos. Este referéndum ha de ser convocado por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y previa autorización del Congreso de los Diputados. Destacados constitucionalistas, como F. de Carreras y F. Rubio Llorente, estiman que, antes de abrirse formalmente el necesario procedimiento de reforma constitucional para reconocer el derecho de Cataluña a separarse de España, es preciso verificar si existe tal voluntad de independencia en este territorio y que la vía para ello es la aplicación del citado artículo 92. Ciertamente este precepto y la ley orgánica que lo desarrolla (la LO 2/1980, de las distintas modalidades de referéndum) no contemplan de forma expresa un referéndum con la finalidad que se acaba de señalar. Por este motivo, como apunta el propio profesor Rubio Llorente, sería necesario modificar en las Cortes Generales la citada legislación orgánica, a través de una iniciativa legislativa que podría ser impulsada por el Parlamento de Cataluña al amparo del artículo 87.2 de la Constitución. Esta modificación debería incorporar la nueva modalidad de referéndum y la regulación de algunas cuestiones esenciales del mismo como las siguientes: el requisito de la claridad de la pregunta o preguntas y su vinculación al procedimiento de reforma constitucional; el porcentaje de participación y de votos para la aprobación de la propuesta; y las consecuencias de lo que resultara aprobado. Sobre este último aspecto cabe considerar que el referéndum sería jurídicamente consultivo, pero la ley orgánica podría prever, por ejemplo, que los Gobiernos afectados deberían reunirse conjuntamente para valorar los resultados del referéndum y deberían dar cuenta de su posición ante los Parlamentos correspondientes.

Por su parte la ley catalana 4/2010, aprobada en el marco del artículo 122 del Estatuto de 2006 y respetuosa con la legislación orgánica aplicable en la materia, permite someter a referéndum consultivo de los ciudadanos de Cataluña cuestiones políticas de especial trascendencia en el ámbito de las competencias de la Generalidad. Este último inciso ha de ser interpretado de manera que el objeto de las consultas pueda incluir, además de cuestiones sobre el elenco estatutario de materias competenciales, también preguntas relativas a las facultades de la Generalidad reconocidas por la Constitución y el Estatuto entre las que se encuentra el ejercicio de la iniciativa de reforma constitucional como se desprende de los artículos 166 y 87 del texto constitucional. Cabe, por lo tanto, dentro del ordenamiento catalán vigente la convocatoria de un referéndum sobre el futuro colectivo de Cataluña siempre que la pregunta o preguntas del mismo se vinculen a un procedimiento de reforma constitucional. El referéndum regulado por la ley catalana 4/2010 tiene carácter consultivo, debe ser aprobado por el Parlamento, es convocado por el Gobierno de la Generalidad con la autorización previa del Estado central en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.32 de la Constitución y obliga al ejecutivo catalán a efectuar una comparecencia parlamentaria para informar de su posición sobre el resultado. En todo caso sería necesario reformar la ley catalana para incorporar a la misma la expresa previsión de un referéndum con el objeto específico anteriormente indicado y de sus elementos nucleares como el requisito de la claridad de la pregunta o preguntas y el porcentaje de participación y de votos favorables para la aprobación de la propuesta. Finalmente, es preciso tener presente que, aun cuando la ley 4/2010 fue recurrida por el Presidente del Gobierno ante el Tribunal Constitucional, éste mediante el Auto 87/2011 levantó la suspensión de la misma. En definitiva, la ley 4/2010 está plenamente vigente mientras el Tribunal Constitucional no diga lo contrario al dictar sentencia sobre el recurso o al atender una solicitud de reconsideración del levantamiento de la suspensión.

Se ha especulado con una tercera vía para celebrar la consulta soberanista en Cataluña. Ésta sería la celebración de una consulta popular no referendaria, regulada por ley del Parlamento de Cataluña, y que como tal no reuniría los rasgos propios del referéndum, es decir, los votantes y las garantías del procedimiento electoral establecidas por la legislación orgánica estatal y no exigiría la autorización estatal para su convocatoria. El Parlamento de Cataluña tramitó, sin llegar a aprobarlo, un proyecto de ley de consultas no referendarias durante la pasada legislatura que incluía una previsión específica de votantes y de garantías y no contemplaba la autorización estatal de la celebración. No es descartable que una iniciativa legislativa de las mismas o parecidas características pueda ser aprobada por el Parlamento de Cataluña en la próxima legislatura. No es éste el lugar para examinar el encaje constitucional de este tipo de consultas no referendarias. Baste con señalar que en todo caso su valor como expresión de la voluntad democrática de los ciudadanos sería menor que el de los referéndums. Por este motivo solamente debería acudirse a la vía de las consultas no referendarias si no es posible la celebración de un referéndum ante la negativa del Estado central a convocarlo o a autorizarlo. Claro que si se llega a esta situación es fácilmente imaginable que el Gobierno español habría impugnado la ley catalana de consultas no referendarias ante el Tribunal Constitucional y éste habría dictado la consiguiente suspensión de la vigencia de la misma. Con ello la Generalidad quedaría privada de actuar en esta materia en el marco de la legalidad.

De cuanto se ha expuesto anteriormente se desprende con claridad que la convocatoria de un referéndum sobre el futuro colectivo de Cataluña vinculado a la apertura de un procedimiento de reforma constitucional tiene cabida en el marco constitucional y de la legalidad vigente. Ciertamente el Gobierno español puede bloquear políticamente esta iniciativa en las Cortes, impedirla administrativamente negando la autorización solicitada por la Generalidad e impugnarla mediante el artículo 161.2 de la Constitución ante el Tribunal Constitucional si entiende que las instituciones catalanas actúan al margen de la legalidad. La Generalidad, por su parte, podría acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para oponerse a la denegación de la autorización del referéndum. Por todo ello es evidente que, si de las elecciones del 25 de noviembre sale una clara mayoría parlamentaria a favor de una consulta soberanista en Cataluña, el Gobierno español y el de la Generalidad deben negociar las condiciones de la celebración del referéndum en el marco de la legalidad vigente y llevar a cabo las modificaciones normativa pertinentes. Los precedentes de Canadá-Quebec y del Reino Unido-Escocia, aun cuando se hayan producido en contextos constitucionales distintos del español, deben ser una fuente de inspiración para encontrar una solución para el referéndum soberanista de Cataluña ya que en definitiva ha de ser el principio democrático el fundamento esencial de las decisiones a adoptar.

 

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2 Comments

  1. Gràcies Joan per posar llum jurídica a tanta foscor partidista!!!!

  2. La reflexión jurídica y política sobre la posible convocatoria de un referendum acerca del futuro de Cataluña vinculado al procedimiento de reforma constitucional me parece impecable.

    En mi opinión personal, los nacionalismos, y por supuesto el nacionalismo de Estado, han encorsetado el derecho limitando el sentido de la ciudadanía de la Comunidad Humana y separando a "nacionales" de "extranjeros" o, en el caso de Cataluña, entre catalanes autóctonos y foraneos o hijos de foráneos… Por ello, me parece un tanto alicorta, en un momento histórico de mundialización y de posible Federación o Confederación de Estados de Europa, la pretensión localista identitaria que se enarbola bajo la bandera soberana del país catalán. Culturalmente parece incluso una ostentación barroca poco acorde con el sentido renacentista y humanista que daría prioridad al paradigma de la Comunidad Humana sobre el paradigma del "nosotros" y "ellos" o el paradigma del "País", "Pueblo" y "Estado"

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