Estado de alarma y órganos de gobierno local. Celebración a distancia de las sesiones de los órganos colegiados
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
La actual situación de emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19 ha servido para poner nuevamente a nuestra Administración Pública frente al espejo. Así, entre otras muchas cuestiones, se ha puesto de relieve, una vez más, su falta de adaptación a las nuevas tecnologías de la información y comunicación. Sin embargo, aunque de forma inesperada y brusca (y, por supuesto, trágica, por los irremplazables costes humanos y sociales que ha comportado), el transcurso de los dos últimos meses puede haber contribuido a cambiar radicalmente dicho panorama. Hoy en día, ante las extraordinarias medidas de control y confinamiento adoptadas por el Gobierno para hacer frente a la pandemia, ya nadie pone en duda la necesaria utilización de los medios telemáticos como forma de garantizar la continuidad y correcto funcionamiento de nuestras instituciones y servicios públicos.
En este contexto, y aunque con un cierto retraso con respecto a los demás niveles territoriales, algunas de estas medidas han llegado también a los órganos colegiados de gobierno de las entidades locales. Así, después de la publicación de una Nota informativa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de fecha 21 de marzo de 2020, en la que se avanzaba dicha posibilidad, la Disposición Final Segunda del Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, ha modificado el artículo 46.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL) para posibilitar que, en determinados supuestos excepcionales – a los que nos referiremos seguidamente –, dichos órganos colegiados puedan celebrar sus sesiones de forma no presencial.
En mi opinión, esta es una novedad relevante por cuanto constituye una base legal común, hasta ahora inexistente, para que las diferentes entidades locales puedan adaptar su actuación a las complejas circunstancias actuales. Y es que, aunque es cierto que algunas Comunidades Autónomas habían aprobado medidas normativas similares para sus respectivos ordenamientos – podemos citar, por ejemplo, el Decreto-Ley catalán 7/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes en materia de contratación pública, salud y gestión de residuos sanitarios, de transparencia, de transporte público y en materia tributaria y económica o el Decreto-Ley extremeño 3/2020, de 25 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes y extraordinarias en el ámbito administrativo para responder al impacto de la crisis ocasionada por el COVID-19 – con carácter general, la LBRL no preveía hasta ahora la posibilidad de celebrar sesiones o adoptar acuerdos a distancia, pareciendo exigir la presencialidad de los miembros de las corporaciones locales para determinar los quórums de constitución y votación de las sesiones (art. 47.1 LBRL).
En este sentido, la nueva regulación legal es un importante paso adelante, que permitirá hacer compatible el necesario ejercicio de las funciones representativas que ostentan los diferentes cargos electos locales con la situación de emergencia sanitaria que padecemos durante estos días. Si bien es cierto que la aplicación de dichas medidas plantea también algunas dudas prácticas muy relevantes. Así, por ejemplo, podríamos preguntarnos, ¿cómo debe acreditarse la identidad de los asistentes a dichas sesiones? De momento, la necesidad de adaptarse rápidamente a las nuevas circunstancias, ha llevado a que muchas de las entidades locales que han celebrado ya este tipo de sesiones hayan optado por la verificación visual por parte del secretario de la corporación de los documentos identificativos de los asistentes. Con toda seguridad, podría pensarse también en otros sistemas de identificación digitales más seguros pero que, muy probablemente, en estos momentos no se encuentran a disposición de la gran mayoría de entidades locales.
O, en términos similares, ¿cómo se garantiza, en su caso, la publicidad de las sesiones de dichos órganos de gobierno? Y es que la entidad de que se trate no sólo debe disponer de los medios necesarios para asegurar la comunicación entre los asistentes – sirviéndose, en su caso, de la asistencia técnicas de las diputaciones provinciales u otros entes supramunicipales – sino también para el conjunto de la población. Así, no podemos olvidar que, al efecto de garantizar los derechos de información y participación de los ciudadanos, el artículo 70.1 de la LBRL prevé que, como regla general, las sesiones del pleno de las entidades locales son públicas.
La nueva redacción del artículo 46.3 de la LBRL también se refiere expresamente a dicha cuestión, afirmando que las entidades locales deberán disponer de “los medios necesarios para garantizar el carácter público o secreto de las mismas según proceda legalmente en cada caso”. En este punto, podríamos pensar en la utilización de mecanismos audiovisuales o digitales para la difusión de dichas sesiones – como, por ejemplo, su emisión por internet en tiempo real –. Pero, de nuevo, es probable que algunas de nuestras entidades locales no dispongan inmediatamente del equipamiento necesario para hacer efectiva dichas previsiones o garantizar que los vecinos puedan acceder también de forma telemática, y con la calidad suficiente, a dichas sesiones.
Finalmente, sin poder entrar más en todas estas cuestiones, también me gustaría poner el acento en el limitado alcance del nuevo artículo 46.3 de la LBRL. Aunque esta previsión se refiere a todas las entidades locales – y no sólo a los municipios –, como avanzábamos anteriormente, solamente permite la celebración a distancia de las sesiones de los órganos colegiados de gobierno “cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial de las sesiones […]”. Por lo tanto, a pesar de la amplitud de algunos de estos términos, no es, ni mucho menos, una habilitación general para el funcionamiento telemático de las entidades locales sino que está pensando en supuestos tasados y excepcionales, como la actual situación de emergencia sanitaria causada por el COVID-19.
En todo caso, una vez hayamos superado la difícil situación actual y a la vista de los resultados que deriven de esta experiencia, estaremos en mejores condiciones para plantearnos la extensión en la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación como forma ordinaria de actuación de los órganos de gobierno locales. O, cuanto menos, si es preciso modificar nuevamente el artículo 46.3 de la LBRL para dar entrada en la legislación básica estatal a otros supuestos en que los miembros de las entidades locales no pueden ejercer de forma presencial su función representativa, como, por ejemplo, los supuestos de maternidad, paternidad, enfermedad grave o ausencias prolongadas – tal y como, de hecho, han previsto algunas normas autonómicas (como el artículo 16 de la Ley castellanoleonesa 7/2018, de 14 de diciembre) o locales (como la Disposición Adicional Tercera del Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Barcelona).
Otras lecturas sobre el tema:
- Alamillo Domingo, Ignacio y Valero Torrijos, Julián: “La continuidad del gobierno municipal y la administración electrónica como medida de contingencia en la crisis del SARS-CoV-2/COVID-19”, en El Consultor de los Ayuntamientos, 20 de marzo de 2020.
- Almonacid Lamelas, Víctor: “FAQ sobre Plenos telemáticos de las Entidades Locales”, en El Consultor de los Ayuntamientos, 8 de abril de 2020.
- Jaramillo Fernández, Manuel: “La celebración de Plenos ordinarios y derecho de participación en los asuntos públicos en Estado de alarma”, en Con Acento Jurídico. Derecho administrativo y Administración local, 17 abril de 2020.
