6.- 40 años de Constitución – El sistema parlamentario de la Constitución española de 1978, por Elviro Aranda

Presentar y analizar, aunque sea brevemente, el sistema parlamentario de la Constitución española de 1978 requiere desde nuestro punto de vista, dos precisiones previas: una sobre el significado mismo del término parlamentarismo; otra, sobre la forma en la que se ha expresado en el art. 1.3 de la CE.

Sobre el significado del término, hay que decir que hablar de parlamentarismo es mucho más que referirse a la forma de gobierno parlamentaria –técnica de distribución del poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, contrapuesta al presidencialismo-. El parlamentarismo es una forma de organizar el poder que hunde sus raíces en la tradición de las Cortes medievales para construir un modelo político representativo donde las cámaras desarrollan, al menos, la actividad legislativa y la de control del Ejecutivo. Ese parlamentarismo es la expresión de las democracias representativas que se construye a partir de las teorías del liberalismo político extendidas por toda Europa desde finales del siglo XVIII. Un modelo político que contó con detractores de “izquierdas” y de “derechas” desde el mismo momento de ver la luz. Basta con recordar a Lenin cuando decía que decidir una vez cada cierto número de años qué miembros de la clase dominante han de oprimir y aplastar al pueblo en el parlamento: he aquí la verdadera esencia del parlamentarismo burgués, no solo en las monarquías constitucionales sino en la repúblicas democráticas”,  o la aseveración de Schmitt cuando pronosticaba que se debía perder la fe en el Parlamento puesto que la publicidad y la discusión se han convertido, con la dinámica misma del funcionamiento parlamentario, en una vacía y fútil formalidad, el Parlamento, tal y como se ha desarrollado en el siglo XIX, ha perdido su anterior fundamento y sentido. Por lo tanto, las críticas al Parlamento y al parlamentarismo de nuestros días no son nada nuevo, más bien podríamos decir que forman parte de un “suma y sigue” ideológico que se presenta con especial fuerza cuando la crisis y la falta de referentes de identidad se hacen dueños del sentimiento ciudadano. Algo que, pese a las lecciones de la historia, vemos nuevamente en las democracias contemporáneas.
Sobre el contenido del artículo 1.3 de la CE recordemos que su literal dice que “la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”. Como bien ha señalado la mayor parte de la doctrina durante estos años, dicha regulación se muestra como una “formulación compleja” para su comprensión puesto que reconoce dos instituciones del sistema político español que parecieran contradictorias: la Monarquía y el sistema parlamentario. Sin adentrarnos en la discusión sobre esta unión, que transciende las pretensiones de este comentario, dicho precepto recoge, como han señalado Aragón Reyes o Garrorena Morales, una opción por la Monarquía en cuanto la forma de la Jefatura del Estado (art. 56.1 CE) y otra opción por el sistema parlamentario como forma de gobierno, que tiene su pleno despliegue en el Titulo V -De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales- y que es la expresión en nuestro texto constitucional de la teoría de la separación de poderes como forma de limitar y organizar el poder que hunde sus raíces en las teorías de Locke y Montesquieu.

Hechas esas dos precisiones, podemos adentrarnos en el análisis del parlamentarismo en la Constitución española de 1978. Y lo tenemos que hacer manifestando una perplejidad inicial: la Constitución ha diseñado un parlamentarismo racionalizado o de Primer Ministro que, teniendo en cuenta las funestas experiencias de los modelos de parlamentarismo asambleario del XIX y primeras décadas del XX, se muestra como una opción equilibrada y constitucionalmente inteligente. Sin embargo, la práctica de muchos de esos recursos del sistema, puesta en manos de un modelo de partidos excesivamente dominadores de la acción política, ha llevado a un resultado altamente criticable por lo que tiene de inversión del protagonismo que corresponde a cada uno de los dos poderes en liza: Legislativo y Ejecutivo. Veámoslo.

En todo sistema parlamentario la relevancia constitucional del Legislativo es consustancial al modelo, no solo porque ostenta la legitimidad democrática directa, sino también porque desempeña dos funciones esenciales del modelo político: la acción legislativa y la capacidad de designar y destituir al Presidente del Gobierno. A partir de aquí, la formulación del art. 108 de la CE, cuando dice que el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados, determina la idea básica por la que se articula nuestro modelo parlamentario. Todo se construye según esos criterios de confianza y responsabilidad bien trenzados y articulados. La legitimidad parlamentaria del Gobierno se activa, de acuerdo con el art. 99 de la CE, con la investidura de su Presidente quien, una vez investido por el Congreso de los Diputados y nombrado por el Jefe del Estado, designa al resto de miembros del Gobierno. Es importante señalar que dicha intervención del Congreso de los Diputados se produce al inicio de la legislatura (para la investidura) pero también lo puede hacer en otras ocasiones: dimisión o muerte del Presidente del Gobierno o pérdida de una moción de censura o cuestión de confianza. De esta forma no solo se legitima democráticamente al Gobierno sino que se crea el lazo de confianza o fiducia entre los dos poderes, tan importante en un sistema parlamentario y fundamental para entender el resto de instrumentos parlamentarios de control.

Como es bien conocido, en esta relación existen dos instrumentos de control-sanción que pueden dar lugar a que el Parlamento pueda retirar la confianza al Gobierno: moción de censura y cuestión de confianza, a los que hay que sumar los instrumentos de control sin responsabilidad: preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación, mociones, etc. A los anteriores instrumentos de control se contrapone la facultad otorgada al Presidente del Gobierno en el art. 115 de la CE para poder disolver anticipadamente el Congreso de los Diputados, el Senado o las Cortes Generales. Esta relación de equilibrio entre fuerzas de un lado y otro, junto con el sentido constructivo de la moción de censura (su presentación ha de llevar la propuesta de un candidato a Presidente del Gobierno), convierte en la práctica el debate de dicho instrumento de control en un debate de investidura; por su parte, que en la cuestión de confianza quien la presenta sea el mismo Presidente, hace que toda la doctrina haya sostenido que nuestro sistema ha optado, como decíamos al inicio, por un parlamentarismo excesivamente racionalizado, “obsesionado” por la gobernabilidad. Un parlamentarismo de influencias centro europeas donde se tasan y formalizan en exceso los procedimientos con lo que el trabajo de las cámaras se hacen excesivamente predecible y poco deliberativos, frente al modelo clásico del Reino Unido más abierto, expresivo y participativo. Precisamente por esto, aquí empiezan los problemas en el funcionamiento del sistema que van más allá de los principios constitucionales descritos.

Se puede decir que, en estos años, por mor de la aplicación de los poderes del Ejecutivo y el Legislativo y, sobre todo, de los efectos de algunos elementos del sistema electoral y el modelo de partidos el Parlamento se ha jibarizado y el Presidente del Gobierno se ha convertido en una figura propia de los modelos presidenciales clásicos. Sin duda ésta es la crítica más importante que se puede hacer a la práctica de nuestro sistema parlamentario durante estos cuarenta años. Una crítica que en nada hace desmerecer la estructura del modelo y que rechazamos se pueda utilizar como excusa para buscar un “cambio de régimen” como algunos han apuntado. Estamos tan solo ante la identificación de patologías que sería conveniente atacar con “fino bisturí” y sin dejarse llevar por propuestas de cambios de grueso calado seguramente innecesarias y que podrían generar nuevos y desconocidos problemas.

Parece bastante evidente que el sistema de listas cerradas y bloqueadas diseñado para las elecciones al Congreso de los Diputados contribuye al poder de los partidos. Esta es una afirmación que ha quedado demostrada por la Ciencia Política en múltiples ocasiones. Aunque también es cierto, como se aprecia en los últimos años, que no constituye una garantía para asegurar el bipartidismo que los críticos del sistema electoral señalaban hasta hace bien poco, pero sí para garantizar el protagonismo de las cúpulas directivas de los partidos políticos que son las que las diseñan. Esta es una crítica muy generalizada del sistema que se podría afrontar desde la reforma legal -electoral o legislación de partidos-. En la reforma electoral al menos abriendo las listas electorales y estableciendo un sistema de voto preferencial que libere a los representantes del poder “omnímodo” de las cúpulas de los partidos. En todo caso, el surgimiento de nuevos partidos y la conformación de parlamentos más plurales, aunque no está limitando en exceso el protagonismo primer ministerial, sí que han dado más protagonismo a la institución parlamentaria. Lo vemos en el Congreso de los Diputados de la XII Legislatura y en la mayoría de los parlamentos autonómicos.

Menos difundidos, pero no menos importantes, son los efectos de lo que hemos dado en llamar la racionalización parlamentaria –capacidad de control del trabajo parlamentario en el Pleno o las Comisiones por la mayoría mediante su intervención en la Mesa o la Junta de Portavoces- que aparece como otro instrumento fundamental para que, una vez que el Presidente ha conseguido la investidura, el Gobierno disponga de una “sobre alimentación” que le hace controlar la vida política y, en particular, la parlamentaria. Aquí también los cambios en nada afectarían a los principios del sistema sino que bastaría con la reforma y modernización del Derecho parlamentario y, en particular, los reglamentos de las cámaras para asegurar la autonomía parlamentaria que, en particular, se debe garantizar con la exclusiva sumisión a Derecho de los órganos de gobierno de las Cámaras –v.gr. Mesas- y evitar que los intereses partidarios determinen lo que se hace y cómo se hace en las Comisiones y los Plenos. Es inadmisible que la mayoría parlamentaria –en las Mesas, que aún sería peor- pueda impedir durante meses que ciertos temas se vean en las Comisiones o el Pleno, como sería inadmisible que las minorías pretendiesen que en esos órganos sus iniciativas salieran victoriosas si no cuentan con el voto mayoritario del colegio.

En definitiva, la incapacidad que se ha tenido durante todos estos años para modernizar las normas básicas de desarrollo de nuestro sistema parlamentario es uno de los motivos del proceso de devaluación que la democracia representativa ha sufrido en estos últimos tiempos. Estamos totalmente de acuerdo con Tosi cuando dice que el parlamentarismo tiene sus períodos de mayor pujanza cuando en la vida constitucional la institución parlamentaria desarrolla adecuadamente las funciones que le son propias en un Estado liberal-democrático y languidece cuando, por la erosión de la democracia representativa, la institución parlamentaria pasa a un segundo plano respecto a otros poderes del Estado u organizaciones de la sociedad. Es lo que ha sucedido durante todos estos años: por un lado, el protagonismo del Ejecutivo ha sido tan grande que hasta algunos de los debates más importantes que se desarrollan en las Cortes Generales ni están regulados por ellas ni tan siquiera su idea inicial partió del Parlamento –v.gr. el Debate sobre el Estado de la Nación-; y por otro, el protagonismo de los partidos políticos, mediante la “interposición” de los grupos parlamentarios, monopolizan el trabajo en las cámaras y determina hasta las cuestiones más insignificantes que tienen que ver con los diputados y la organización interna de la institución.