Lectura única, reforma del reglamento parlamentario y democracia, por Joaquin Tornos
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Hace ya muchos años, Benjamin Constant nos dijo que “lo que preserva de la arbitrariedad es la observancia de las formas”. Las formas son los cauces procedimentales preestablecidos para adoptar decisiones, los procedimientos generales que garantizan el pluralismo, la participación, el debate y la búsqueda de la mejor decisión posible. Las formas no son una carga añadida que pueda obviarse por razones de oportunidad, sino una garantía del buen gobierno y de la buena administración.
En el debate parlamentario, pieza central del sistema democrático, las formas están contenidas en el Reglamento del Parlamento, máxima expresión de la autonomía organizativa y de funcionamiento de las Cámaras. Su contenido y su reforma deben tratarse, por tanto, con suma prudencia y buen juicio.
Esta prudencia, que implica el necesario respeto al valor democrático inherente a los procedimientos legislativos, no se ha tenido en cuenta en la pretendida reforma unilateral y arbitraria del artículo 135 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, como ha debido recordar el Consell de Garantíes Estatutaries en su fundado y ponderado Dictamen 7/2017 de 6 de julio.
¿Qué pretende la reforma al modificar el artículo 135,2 del Reglamento? La reforma pretende facilitar el procedimiento de tramitación de las proposiciones de ley a través del mecanismo de lectura única mediante la modificación del párrafo segundo del artículo 135 del Reglamento. Como es conocido, la tramitación de iniciativas legislativas en lectura única se caracteriza por la agilización procedimental y la supresión de determinados trámites en la fase central del iter legislativo común. Es un procedimiento que se considera excepcional en la medida que reduce significativamente las posibilidades de participación de las minorías en el procedimiento de aprobación de las normas y, con ello, el pluralismo y el debate.
Este procedimiento está generalmente aceptado en los Parlamentos de nuestro entorno cultural. El problema se centra en determinar los requisitos de habilitación para el uso de este cauce excepcional, y las garantías que pueden reducirse o suprimirse.
La reforma ahora pretendida incide esencialmente en la supresión de toda referencia a los requisitos de habilitación, de modo que el Pleno del Parlamento pasa a ser plenamente soberano para decidir la opción por uno u otro procedimiento. Si antes se exigía que para acudir a la lectura única “la naturaleza del Proyecto lo aconseje o la simplicidad de la formulación lo permita”, ahora el Pleno puede decidir sin límite alguno.
Pues bien, en este punto la doctrina del CGE es clara y remarcable. El recurso al procedimiento de lectura única debe ser excepcional, no puede dejarse a la libre decisión del Pleno, por lo que el Reglamento del Parlamento debe establecer con carácter general los supuestos en los que podrá acudirse a esta vía excepcional. Las “formas”, el contenido del Reglamento, deben evitar la arbitrariedad, ya que también un Pleno parlamentario puede ser arbitrario. De este modo, reiterando además su propia doctrina anterior (Dictamen CGE 19/2015), el CGE afirma que los requisitos de habilitación consistentes en la naturaleza o la simplicidad de la proposición son unos límites materiales que deben condicionar el procedimiento de lectura única, límites que la reforma del Reglamento no puede suprimir. Por tanto, la lectura única “no resulta procedente para la tramitación de leyes de contenido sustantivo complejo ni para la innovación significativa en un sector del ordenamiento jurídico o para la reforma estructural del sistema institucional”. En la parte dispositiva se declara que en este punto la reforma vulnera los artículos 23 CE y 29,1 EAC en la medida en que omite el requisito de “si la naturaleza de la proposición lo aconseja o la simplicidad de la formulación lo permite”.
El Dictamen del CGE añade otras conclusiones y consejos que deberían ser tenidos en cuenta. Destacamos la conclusión relativa a que en todo caso el procedimiento de lectura única no impide que las partes legitimadas soliciten dictamen al CGE.
El Dictamen es de muy especial significación e importancia, si se tiene en cuenta el contexto en el que se ha decidido acometer la reforma del Reglamento parlamentario. En breve se pretenderán tramitar leyes, como la del referéndum de autodeterminación, que de conformidad con el CGE no podrán tramitarse por el procedimiento de lectura única. Si así se hiciera, y más allá de sus vicios sustantivos, la ley resultará contraria a la CE y al Estatuto de Autonomía según la doctrina del CGE. Por otro lado, si las partes legitimadas decidieran acudir al CGE, el CGE deberá admitir la petición de Dictamen y declarar la inconstitucionalidad y antiestatutoriedad de la ley por estarse tramitando por el procedimiento de lectura única. De esta forma el proceso “soberanista” avanzará al margen de toda cobertura legal válida, y ya no sólo por declaraciones del Tribunal Constitucional español.
Una mayoría parlamentaria coyuntural trata, pues, de imponer una reforma reglamentaria autoritaria y arbitraria, vulnerando los principios del Estado de Derecho y los principios de la democracia. De nuevo volvemos a la importancia de las formas, de las reglas procedimentales generales que los actores públicos deben respetar. Esta modificación unilateral debe evitarse. Para ello se crearon los órganos de control de los Parlamentos, y en Cataluña el CGE. Este ha cumplido con su función advirtiendo de la antiestatutoriedad e inconstitucionalidad de lo que pretende la mayoría parlamentaria. Esperemos que el Parlamento cumpla finalmente son su función y no apruebe la reforma del artículo 135,2 del Reglamento parlamentario.
