Las Comunidades Autónomas en el año 2016: una primera valoración, por Eliseo Aja
Catedrático de Derecho Constitucional de la UB
En enero de cada año el Instituto de Derecho Público comienza a elaborar los trabajos que se presentarán meses después al Foro de la Autonomía, para el debate de políticos y expertos, que se acaba recogiendo en el Informe de las Comunidades Autónomas. Uno de los borradores para la valoración general del sistema autonómico es la reflexión sobre los factores que derivan de las distintas Comunidades Autónomas (CCAA), pero que tienen proyección sobre el Estado autonómico, en su conjunto. De una primera aproximación, en el corto espacio de este blog, surgen puntos como los siguientes.
1. El gobierno en funciones del Estado, que ha durado casi un año, ha tenido efectos negativos para las instituciones estatales pero también para las autonómicas. Desde el 21 de diciembre de 2015 hasta el 29 de octubre de2016, durante 314 días, el gobierno de España ha estado en funciones, lo que significa (art. 21 de la Ley 50/1997) que “el gobierno limitará sus funciones al despacho ordinario de los asuntos públicos”, con alguna excepción. El gobierno se ha fundado en esta situación para esquivar el control parlamentario, también sobre cuestiones autonómicas, lo que ha desembocado en un conflicto de atribuciones ante el TC. Por otra parte, el Gobierno no ha impulsado la legislación básica para su posterior desarrollo por las CCAA, ha mantenido el sistema de financiación con parches y ha retrasado la decisión sobre el techo de gasto, necesario para la elaboración de los presupuestos de las CCAA (sólo 6 los aprobaron en el plazo oficial).
2. El cambio del sistema político en España, consolidado en las elecciones generales de 2015 y 2016, ha consistido en el paso de un sistema bipartidista imperfecto (PSOE, PP y varios Nacionalistas) a un modelo de tetrapartidismo imperfecto, porque a los anteriores se añaden Podemos y Ciudadanos. El mismo cambio se ha producido globalmente en las CCAA, generando una paralela fragmentación de los partidos políticos en casi todas ellas. En realidad, la mayoría de variaciones se produjo el año pasado, ya que éste solo se han realizado elecciones en Galicia y Euskadi, que también han notado el mayor número de partidos, aunque Galicia mantiene su gobierno por mayoría absoluta (la única) y el País Vasco ha formado rápidamente un gobierno de coalición.
3. Un mayor pluralismo partidista no ha significado ausencia de gobierno. Las CCAA no han tenido un largo período de gobierno en funciones y la mayoría de CCAA alcanzó pronto la investidura, con mayores dificultades en Andalucía y Madrid. Por otra parte, no se han producido alteraciones significativas de los gobiernos, y lo más notable ha sido el cese de 4 Consejeros socialistas en Canarias (continúa el gobierno de Coalición Canaria) y algún ajuste de Consejeros en Baleares y Castilla y León. No se ha presentado tampoco ninguna moción de censura; al revés, la búsqueda de estabilidad del Gobierno Rajoy le inclina al PP a respetar los gobiernos de las CCAA que están en minoría.
4. La falta de mayoría del Gobierno central puede hacerle sensible a las posiciones de las CCAA sobre las reformas pendientes. El nuevo gobierno Rajoy, por ser minoritario, necesita acuerdos sobre las reformas del sistema autonómico, y en este aspecto se muestra dialogante y presenta como interlocutora clara para las CCAA a la Vicepresidenta Soraya Sáenz de Santamaría. Además de cubrir un grave vacío anterior, porque Montoro era y es ministro de Hacienda y no de administraciones territoriales, su rango de Vicepresidenta le proporciona una posición superior para dirigir a los Ministros sectoriales.
5. Una consecuencia positiva del cambio de sistemas políticos se observa en la forma de legislar, porque los gobiernos minoritarios aceptan mejor las proposiciones de ley y las propias Mesas de los Parlamentos impiden que presenten vetos gubernamentales injustificados, como antes hacían. En general, en todo el procedimiento legislativo hay mucha más negociación, y no es infrecuente que los grupos que dan apoyo al gobierno se vean superados por el acuerdo de todos los demás grupos de la oposición sobre determinadas enmiendas.
6. En las sesiones de control parlamentario del gobierno existe mucha más actividad y se aprueban numerosas mociones o proposiciones no de ley, a veces contra el gobierno o aceptadas por este a regañadientes. Un profesor describía la situación de su CA con estas palabras: “el clima ha cambiado y eso provoca situaciones inéditas. De un Parlamento encorsetado, sin sorpresas, en el que se rechazaban sistemáticamente todas las propuestas de los grupos de la oposición (ni siquiera se tomaban en consideración), hemos pasado a un Parlamento más vivo, que pone en aprietos al Gobierno”
7. Entre las numerosas leyes aprobadas en el año 2016 destaca la extensión de la legislación de transparencia a casi todas las CCAA que aún no la tenían, de forma que está prácticamente generalizada, en ocasiones orientadas hacia una mayor participación, en otros casos hacia la lucha contra la corrupción. La ofensiva contra ésta no solo ha contemplado numerosos procesos judiciales, sino también la formación de bastantes Comisiones parlamentarias de investigación.
8. En la legislación, también destaca la normativa novedosa sobre derechos sociales, reflejo evidente de la crisis: servicios sociales, renta de inserción, acceso a la vivienda, protección frente a ejecuciones hipotecarias, derecho a los mínimos vitales de luz, agua y gas… Por otra parte, en bastantes CCAA los funcionarios han recuperado las condiciones previas a la crisis que les fueron recortadas en años anteriores.
En conclusión, en la mayoría de las CCAA, con la excepción de Cataluña que ha vuelto a vivir un año convulso (que se tratará en un próximo artículo), parece que la ampliación de partidos políticos y los cambios consiguientes están revitalizando la actividad de las instituciones en sentido positivo. Quizás esta dinámica pueda aprovecharse para realizar las reformas que el sistema autonómico necesita desde hace años.
