Blog Lucía Padilla Espinosa

La protección de las personas vulnerables en el Pacto Europeo de Migración y Asilo

10 junio, 2025

Introducción

En septiembre de 2020, la Comisión Europea presentó la Comunicación relativa al Nuevo Pacto Europeo sobre Migración y Asilo en la que se incidía en la necesidad de establecer un marco europeo nuevo y duradero para la gestión de la migración y el asilo de manera eficaz y humana, en plena consonancia con los valores de la Unión[1]. Desde entonces y hasta la aprobación por el Consejo de los diversos Reglamentos y la Directiva que forman parte de este Nuevo Pacto[2], se han puesto de manifiesto los riesgos que las normas aprobadas generaban para los Derechos Humanos[3]. En todo caso, en el Pacto abundan las referencias a la vulnerabilidad y a la necesidad de proporcionar atención y/o asistencia especiales a las personas vulnerables, de forma que se tenga en cuenta cualquier necesidad particular que estas requieran[4].

Del mismo modo, se observa un uso cada vez mayor del concepto de vulnerabilidad en la jurisprudencia de los órganos internacionales y regionales. A tal respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), con el objeto de modular y precisar su doctrina sobre algunos derechos protegidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), ha tenido en cuenta la vulnerabilidad de las personas que lo invocan. De esta forma, la pertenencia a un grupo vulnerable supone una característica explicativa de las violaciones de derechos sufridas por determinados colectivos desaventajados[5].

En el ámbito del asilo, la condición de solicitante de protección internacional o de persona refugiada es uno de los factores que configuran esta vulnerabilidad y que ha condicionado la interpretación de los artículos 3 (derecho a no sufrir torturas, tratos o castigos inhumanos o degradantes), 5 (derecho a la libertad personal), y 13 (derecho a un recurso efectivo), especialmente, en aquellas situaciones en las que las personas se encuentran más expuestas a la vulneración de sus derechos básicos[6]. Así, de conformidad con la jurisprudencia de Estrasburgo, las personas solicitantes de protección internacional forman un colectivo de personas con una vulnerabilidad especial derivada de su extranjería y de la búsqueda de una protección, que suele llevarles a una situación de extrema precariedad en los Estados a los que logran llegar[7]. Esta vulnerabilidad especial se explica asimismo por el desarraigo y el desamparo debido a la ausencia de protección efectiva del Estado de la nacionalidad o de la residencia habitual a donde, además, no podrían retornar debido a los temores de persecución o a graves violaciones de Derechos Humanos[8].

De esta forma, la jurisprudencia internacional ha ido haciendo cada vez más hincapié en la necesidad de tener en cuenta la vulnerabilidad de la persona solicitante de protección internacional y sus correspondientes necesidades, en todas las fases, como garantías del respeto y la protección de su dignidad humana[9].

Este enfoque ha sido respaldado, en cierta medida, por el legislador europeo[10]. Así, algunas disposiciones de las vigentes Directiva sobre las condiciones de acogida de los solicitantes de protección internacional[11] y Directiva sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional[12] exigen que se tengan en cuenta las necesidades especiales de acogida o de procedimiento de las personas solicitantes de protección internacional vulnerables. El nuevo elenco de textos normativos que conforman el Pacto sobre Migración y Asilo presenta una oportunidad idónea para desarrollar el significado práctico del concepto de vulnerabilidad en la protección de los Derechos Humanos y, en particular, su relevancia para garantizar que la aplicación del Nuevo Pacto se realice de conformidad con el debido respeto al Derecho Internacional y a los Derechos Humanos de las personas en situación de movilidad.

Vulnerabilidad en el Nuevo Pacto: ¿una protección real para las personas en situación de movilidad humana?

En los instrumentos del Nuevo Pacto, aunque no encontramos una definición de “vulnerabilidad”[13], se aprecia una conexión constante entre la identificación de las situaciones de vulnerabilidad y el reconocimiento de necesidades especiales que debe ser atendidas por las autoridades competentes. Así, por ejemplo, el Reglamento por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión[14]señala el deber de las autoridades competentes de detectar signos de vulnerabilidad de las personas solicitantes que pueda necesitar garantías procedimentales especiales con el objeto de atender a dichas necesidades lo antes posible[15]. A su vez, la Directiva por la que se establecen normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional[16] recoge el deber de “tener debidamente en cuenta las vulnerabilidades inherentes a la persona como solicitante de protección internacional”[17] y distingue entre diferentes tipos de vulnerabilidades que se traducen en “necesidades especiales de acogida”[18]. Del mismo modo, el Reglamento que aborda las situaciones de crisis y de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo[19] exige que se preste especial atención a determinadas categorías de nacionales de terceros países y apátridas, en particular a personas menores de 12 años y miembros de sus familias, así como a personas vulnerables con necesidades procedimentales o de acogida especiales[20].

A través de los diversos instrumentos del Nuevo Pacto, se recoge el deber de identificar las situaciones de vulnerabilidad y, una vez detectadas, las autoridades competentes deben atender a las mismas, asistiendo a las necesidades correspondientes de la persona. Por consiguiente, podemos deducir que una correcta y temprana identificación de las situaciones de vulnerabilidad resulta fundamental para poder responder debidamente a las necesidades especiales de cada persona. A tal respecto, el Reglamento por el que se introduce el triaje de nacionales de terceros países en las fronteras exteriores prevé la obligación de realizar un examen preliminar de la vulnerabilidad con el fin de identificar a las personas con indicios de ser vulnerables, de ser víctimas de tortura u otros tratos inhumanos o degradantes, de ser apátridas o que puedan presentar necesidades especiales de acogida o procedimentales en el sentido de la Directiva 2024/1346 y del Reglamento 2024/1348, respectivamente[21].

Ahora bien, se observa que el legislador europeo centra su atención principalmente en las necesidades de las personas solicitantes de protección internacional. En efecto, el Reglamento de triaje articula un control previo de admisibilidad que distingue entre quienes solicitan protección internacional, que accederían a las normas, procedimientos y garantías correspondientes al sistema de protección internacional, y quienes no hayan formulado dicha solicitud que se verán abocados/as a que se les apliquen procesos de retorno[22]. Por consiguiente, las condiciones de vulnerabilidad solo se tendrán en cuenta, en principio, para la aplicación del sistema de protección internacional[23].

Por otro lado, existen otros interrogantes con respecto a la puesta en marcha del examen preliminar y que exceden del objeto del presente estudio como, por ejemplo, la situación de retención a la que quedará sometida la persona durante el tiempo que duren dichos controles que agravará las condiciones de vulnerabilidad, el impacto directo en el acceso al procedimiento de protección internacional, ya que en la práctica supondría un retraso en el acceso al procedimiento hasta que finalicen los controles previstos, así como el riesgo de vulneración de derechos fundamentales dado que la persona no accedería a todas las garantías jurídicas y derechos desde el inicio[24]. En suma, este instrumento constituye en sí misma otra fuente de vulnerabilidad para las personas vulnerables en situación de movilidad. Además de las causas de persecución en sus propios países y la vulnerabilidad contextual e interseccional a la que se enfrentan, la vulnerabilidad de las personas en movilidad se verá exacerbada por este instrumento de control previo que desafía no sólo el marco jurídico internacional para la protección de las personas refugiadas, sino también los Derechos Humanos como el derecho a la libertad de movimiento.

Consideraciones finales:

La lectura de los instrumentos del Nuevo Pacto en línea con la jurisprudencia de los Tribunales internacionales, la Carta de los Derechos Fundamentales y los instrumentos internacionales de Derechos Humanos implica el reconocimiento de las dimensiones individuales y contextuales de la vulnerabilidad. En este sentido, se aprecia un esfuerzo positivo por parte del legislador para garantizar cierta coherencia en la forma en que se abordan las vulnerabilidades en las diferentes etapas de los procedimientos establecidos. En efecto, la importancia de una debida atención a las necesidades especiales de las personas vulnerables implica no solo una correcta detección de las situaciones de vulnerabilidad lo antes posible, sino una correcta evaluación en cada de una de las etapas.

Quiere esto decir que, en cada fase, las autoridades competentes deberán tener en cuenta las características individuales de cada persona y si éstas, a la luz del contexto en el que se desarrollen, se traducen en vulnerabilidades.

Sin embargo, el sistema establecido por el Reglamento de triaje parece no contemplar, en principio, la protección de la situación de las personas que no formulen solicitudes de protección internacional, pero respecto de las cuales se han constatado alguna circunstancia específica de vulnerabilidad. Por ello, consideramos necesario que en los planes nacionales de implementación del Nuevo Pacto se adopten garantías tendentes a asegurar la derivación inmediata a los procedimientos de protección existentes cuando se aprecien meros indicios de situaciones de vulnerabilidad en el examen preliminar de vulnerabilidad desde una perspectiva garantista, solidaria y centrada en la protección de las personas en situación de movilidad humana, con pleno respeto al Derecho Internacional y a los Derechos Humanos. La adopción de dichas garantías incluiría la puesta en marcha de diversas medidas tales como la participación de organizaciones especializadas en la detección de vulneración, el fomento de la formación especializada de todos los actores y operadores implicados en la evaluación de la vulnerabilidad, así como el establecimiento de instrumentos con indicadores para la detección y evaluación de la vulnerabilidad desde un enfoque de edad, infancia, género, diversidad, interseccionalidad y Derechos Humanos de manera que, todas las situaciones y condiciones de vulnerabilidad sean atendidas y protegidas. Ello permitirá dar respuestas adecuadas a la diversidad de necesidades especiales y, en última instancia, hacer efectivos los derechos fundamentales, incluido el derecho de asilo, así como la plena protección de la dignidad humana.

Bibliografía:

[1] Comisión Europea, Comunicación de la Comisión relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, COM (2020) 609 final, de 23 de septiembre de 2020.

[2] El Pacto Europeo sobre Migración y Asilo entró en vigor el 11 de junio de 2024. Sin embargo, debido a la complejidad e interrelación de la nueva legislación se ha establecido un periodo transitorio de dos años para su implementación, de manera que la mayoría de los textos solo serán aplicables desde mediados de junio de 2026, a excepción del Reglamento que establece un Marco Europeo de Reasentamiento, que no incluye esta disposición transitoria. Para el resto de los instrumentos legislativos, se abre ahora una fase de implementación del Pacto en la que los Estados miembro deberán preparar sus sistemas de asilo y ajustarlos a las nuevas normas europeas.

[3] Vid., por todos, ECRE, Reforming EU Asylum Law: The final stage ECRE’s analysis of the most important unresolved issues in the legislative reform o the Common European Asylum System (CEAS) and recommendations to the Co-legislators, Policy Paper, 2023, https://ecre.org/wp-content/uploads/2023/08/Policy-Parper-Reforming-EU-Asylum-Law-the-Final-Stage-August-2023.pdf

[4] En la Comunicación de la Comisión relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo se introducía un apartado 2.4 titulado  “Apoyo a la infancia y a las personas vulnerables” y en el que se ponía de manifiesto que “el sistema de gestión del asilo y la migración de la UE debe atender a las necesidades especiales de los grupos vulnerables” y donde se especificaba que la identificación de las necesidades de la infancia es una prioridad de la Unión habida cuenta que “los niños y niñas migrantes son especialmente vulnerables” (COM (2020) 609 final).

[5] Peroni, Lourdes; Timmer, Alexandra, “Vulnerable groups: The promise of an emerging concept in European Human Rights Convention law”, International Journal of Constitutional Law, 11(4), 2016, pág. 1067.

[6] Por este motivo se entiende que, aunque el Convenio no contempla el asilo, ni la protección de las personas refugiadas, su interpretación ha configurado una protección que atiende específicamente a la vulnerabilidad especial de las personas demandantes de protección internacional (La Barbera, María Caterina, “La vulnerabilidad como categoría en construcción en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: límites y potencialidad”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº62, 2019, pág. 238).

[7] Así lo manifestó por primera vez el Tribunal en el asunto M.S.S. contra Bélgica y Grecia donde declaró que las personas solicitantes de asilo constituyen “un grupo de población especialmente desfavorecido y vulnerable que necesita una protección especial” (STEDH, asunto M.S.S. contra Bélgica y Grecia, de 21 de enero de 2011, nº 30696/09, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, par. 251). Para un examen pormenorizado sobre la interpretación del Tribunal en este asunto véase: Clayton, Gina, “Asylum Seekers in Europe: M. S. S. v Belgium and Greece”, Human Rights Law Review, 11 (4),2012, pp. 758-773.

[8] Morgades Gil, Silvia, “La protección de los demandantes de asilo por razón de su vulnerabilidad especial en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm.37, septiembre/diciembre 2010, pp. 807-808.

[9] Con respecto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no ha sido hasta recientemente cuando el Tribunal ha empezado a referirse a la vulnerabilidad en su jurisprudencia en materia de asilo (véase, asunto C-233/18, Haqbin, de 12 de noviembre de 2017, ECLI:EU:C:2019:956; asunto C-163/17, Jawo, de 19 de marzo de 2019, ECLI:EU:C:2019:218; o la reciente sentencia del asunto C-352/23, Changu, de 12 de septiembre de 2024, ECLI:EU:C:2024:748, entre otras).

[10] La legislación europea en materia de asilo ha incluido garantías especiales para las personas vulnerables desde los instrumentos de primera generación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). Al respecto, véase: EASO, An introduction to the Common European Asylum System for courts and tribunals – Judicial analysis, 2016.

[11] Arts.2, letra k), 21 y 22 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DOUE núm. 180, de 29 de junio de 2013).

[12] Considerando 29 y artículos 15, 24 y 31 y apartado de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DOUE núm. 180, de 29 de junio de 2013).

[13] El significado atribuido a la vulnerabilidad es impreciso, incierto y, a menudo, discutido. Como destaca La Spina, tradicionalmente existe una tendencia a priorizar los aspectos cuantitativos relacionados con la identificación de posibles sujetos vulnerables, es decir, atendiendo a características inherentes o adquiridas y a la situación individual de la persona, en contraste con aspectos cualitativos relacionados con factores estructurales que reflejan la situación de vulnerabilidad dinámica y generadora de riesgos que limita la capacidad de ejercer derechos y cumplir con obligaciones (La Spina, Encarnación, “Migrant vulnerability or asylum seeker/refugee vulnerability? More than complex categories”, Oñati socio-legal series,  Vol. 11, Nº. Extra 6, 2021 (Ejemplar dedicado a: Investigations – Investigaciones – Ikerlanak), pág. 105).

[14] Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE (DOUE núm. 1348, de 22 de mayo de 2024).

[15] Considerando 18 y arts. 13.7 y 20.

[16] Directiva (UE) 2024/1346 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por la que se establecen normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DOUE núm. 1346, de 22 de mayo de 2024).

[17] Considerando 47.

[18] Artículo 24. Véanse también, en el mismo sentido, los artículos 20, 23.4, y 50 del Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la gestión del asilo y la migración, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/1147 y (UE) 2021/1060 y se deroga el Reglamento (UE) nº 604/2013 (DOUE núm. 1351, de 22 de mayo de 2024), y el considerando 7 y los arts. 12, apartados 3 y 4, del Reglamento (UE) 2024/1356 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se introduce el triaje de nacionales de terceros países en las fronteras exteriores y se modifican los Reglamentos (CE) nº 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 y (UE) 2019/817 (DOUE núm. 1356, de 22 de mayo de 2024).

[19] Reglamento (UE) 2024/1359 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se abordan las situaciones de crisis y de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/1147 (DOUE núm. 1359, de 22 de mayo de 2024).

[20] Considerando 49 y art. 11.7.

[21] El artículo 12.3 del Reglamento 2024/1356 que prevé el “control preliminar de la vulnerabilidad” exige la identificación de las personas nacionales de terceros países que puedan ser “apátridas, vulnerables o víctimas de tortura o tratos inhumanos o degradantes, o que tengan necesidades especiales”. Este mandato se complementa con el considerando 38 del mismo Reglamento, en el que se enumeran con más detalle los perfiles vulnerables, tales como “las mujeres embarazadas, las personas mayores, las familias monoparentales, las personas con discapacidad, traumatizadas o las personas menores de edad y no acompañadas”. Por lo tanto, el precepto hace hincapié específicamente en ciertos tipos de vulnerabilidad (apátridas, víctimas de tortura, víctimas de tratos inhumanos, etc.) y el considerando proporciona una enumeración más amplia y no exhaustiva de factores de vulnerabilidad (la edad, el género, la discapacidad, etc.). Esta enumeración se repite a menudo, aunque no se refleja exactamente, en otros instrumentos del Nuevo Pacto (por ejemplo, art. 24 de la Directiva 2024/1346). Si bien no podemos detenernos en examinar cada perfil vulnerable presente en el Nuevo Pacto, queremos resaltar de manera positiva la inclusión no solo de la dimensión individual de la vulnerabilidad, sino también la dimensión contextual del concepto, es decir, se opta por un enfoque que identifica ciertas características individuales y ciertos contextos o situaciones en los que esas características se convierten en factores de vulnerabilidad. Así, alguien que es vulnerable durante el proceso de triaje no es necesariamente vulnerable con respecto a las condiciones de recepción o el procedimiento. De este modo, la comprensión contextual de la vulnerabilidad permite dar sentido a las abundantes y desiguales referencias a la vulnerabilidad en los diversos instrumentos del Pacto. Ello explicaría por qué se menciona a las personas apátridas como vulnerables desde el punto de vista procesal pero no se les reconoce como tal en la Directiva sobre las condiciones de acogida. Consideramos que la lectura del Nuevo Pacto a la luz de esta dimensión contextual de la vulnerabilidad permite responder a las necesidades de las personas vulnerables en las distintas etapas de los procedimientos lo cual resulta esencial para garantizar que los derechos de las personas en situación de movilidad humana se protejan de manera efectiva. Para un examen más detallado sobre estas cuestiones véase: Warin, Catherine; Ilareva, Valeria, «Vulnerability in the New Covenant: An Empty Promise to Protect or an Operational Concept?», EU Migration Law Blog, 2024, https://eumigrationlawblog.eu/vulnerability-in-the-new-pact-an-empty-promise-to-protect-or-an-operational-concept/

[22] En general, el objetivo (ex art. 1 y 18 del Reglamento 2024/1356) es clasificar a la persona como solicitante de asilo o como migrante en situación irregular que debe ser expulsada inmediatamente en aplicación de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DOUE núm. 348 de 24 de diciembre de 2008).

A tal respecto, el artículo 6 del Reglamento 2024/1356 establece que durante el triaje no se autorizará la entrada al territorio de un Estado miembro de ahí que se le haya denominado como “ficción jurídica de no entrada” y que presume que las personas no ingresaran en el territorio europeo hasta que no se les autorice (Véase, entre otros, De la Orden Bosch, Gustavo, “Pre-entry screening and border procedures as new detention landscape in the EU Pact on Migration and Asylum. The Spanish borders as a laboratory for immobility policies”, en Peace & Security – Paix et Sécurité Internationales (Euromediterranean Journal of International Law and International Relations), Nº. 12, 2024, pp. 1- 30, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=9273414 ).

[23] Ahora bien, el propio art.18.1 in fine reconoce la existencia de una vía específica resultante de la aplicación del artículo 6. 5 del Reglamento (UE) 2016/399 cuya letra c) permite autorizar la entrada al territorio por motivos humanitarios, de interés nacional o por obligaciones internacionales. Aunque los términos empleados pudieran dar lugar a la arbitrariedad de los Estados y habría que examinar si tendrían cabida todas las situaciones de vulnerabilidad, consideramos que podría ser el cauce para permitir la entrada de personas que no soliciten protección internacional pero que se encuentran en situación de vulnerabilidad. De esta forma, los Estados deberán derivar inmediatamente a los procedimientos de protección existentes cuando haya meros indicios de situaciones de vulnerabilidad en el examen preliminar de vulnerabilidad.

[24] Para examen más exhaustivo sobre las implicaciones del proceso de triaje véase:  Jakulevicenie, Lyra, “EU Screening Regulation: closing gaps in border control while opening new protection challenges?”, EU Migration Law Blog, 2024, https://eumigrationlawblog.eu/eu-screening-regulation-closing-gaps-in-border-control-while-opening-new-protection-challenges/

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