La Carta Europea de autonomía local: Hacia un nuevo impulso, por Tomàs Font i Llovet

El 1 de marzo de 1989 se produjo de la entrada en vigor de la Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL) en España. Se cumplen, pues, treinta años de vigencia de este tratado internacional promovido por el Consejo de Europa, lo que ha significado la incorporación a nuestro ordenamiento de la dinámica europea más sensible hacia la profundización de la autonomía y la democracia en las instituciones locales.

La CEAL define la autonomía local como “el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”, esto es con amplia capacidad normativa y no solo de gestión, y se determina su alcance mediante una cláusula general según la cual “las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad”. A ello se acompaña del principio de subsidiariedad según el cual “El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.” La CEAL consagra además la suficiencia financiera de los entes locales, la dignificación de la función representativa de los electos locales y la participación local en las políticas generales, así como la protección jurisdiccional efectiva de la autonomía local.

En esta ocasión, cabe recordar que ya la misma elaboración de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 fue contemporánea a la de la CEAL por parte del Consejo de Europa, de modo que aquélla ya se sitúa conceptualmente en su órbita tendencial, aunque las concretas formulaciones de la LBRL, y más aún después de la LRSAL, no acaben de coincidir con las de la CEAL. A partir de su entrada en vigor se planteó la cuestión, no pacífica, de la eficacia jurídica de este instrumento internacional y de su aplicabilidad, primero por la jurisdicción ordinaria y posteriormente por el propio Tribunal Constitucional. La impresión general, después del tiempo transcurrido, es que la CEAL ha alcanzado un amplio valor inspirador e interpretativo de nuestro ordenamiento local, especialmente en el campo de la elaboración académica y de los análisis doctrinales, pero en cambio su significado aplicativo verdaderamente transformador ha sido mucho menor por parte del legislador y de la jurisprudencia, aunque ciertamente haya sido invocada expresamente en diversas ocasiones.

Tal vez el momento en que ha alcanzado una mayor plasmación fue en el proceso de elaboración del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) de 2006, cuyo artículo 84.3 llegaría a positivizar el principio de subsidiariedad “ de acuerdo con lo que establece la Carta europea da la autonomía local”. Asimismo, tanto la Ley de Capitalidad de Madrid como la Ley Especial del municipio de Barcelona, ambas de 2006, incluyen referencias expresas a la CEAL y a sus planteamientos.

La aplicación de la CEAL en España ha sido objeto de seguimiento por parte del Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa a través de sendas visitas de monitoring en 2002 y en 2013, ésta última en pleno proceso de elaboración de la LRSAL, cuyas conclusiones han sido más bien matizadas. En la Recomendación 121(2002) sobre la Democracia local y regional en España, el Congreso, dentro de un contexto positivo, insistía no obstante, en la insuficiente garantía de las competencias locales, y recomendaba que el principio de subsidiariedad se reconociera en los Estatutos de Autonomía, como efectivamente se hizo, según se ha dicho, con el EAC de 2006. Asimismo, después de celebrar la introducción del “conflicto en defensa de la autonomía local” en la reforma de la LOTC de 1999, ya alertaba sobre el riesgo de su ineficacia, entre otros motivos, por las dificultades de legitimación, lo que lamentablemente ha sido una realidad, puesto que no se ha estimado ninguno de los más de 30 conflictos interpuestos.

Por su parte, en la Recomendación 336 (2013), se recuerda que todas las reformas competenciales previstas en el entonces proyecto de LRSAL deben llevarse a cabo respetando el principio de subsidiariedad; asimismo, en una llamada a la diferenciación, señala que en todo caso, el proceso de elaboración de dicha Ley debe tomar en cuenta las características diferenciales, históricas e institucionales, de determinadas CCAA, lo que sí se hizo en algún caso.

En ambas Recomendaciones se considera mejorable la autonomía fiscal de los entes locales, “creando condiciones y políticas adecuadas para que la principal forma de ingresos para los municipios provenga de sus propios recursos y no de las transferencias otorgadas por las regiones y por el Estado”, así como se recomienda “reformar la institución del Senado con el objetivo de conferir a esta institución un verdadero papel de representación territorial”. Asimismo, la Recomendación 336(2013) invita a España a “Firmar y ratificar en un futuro próximo el Protocolo Adicional a la Carta Europea de Autogobierno Local sobre el derecho a participar en los asuntos de una autoridad local (CETS nº 207)”. Este Protocolo está abierto a la firma desde 2009, y pretende enriquecer el contenido de la CEAL con un mayor impulso de la participación ciudadana en las entidades locales, a través procedimientos que pueden incluir consultas y referéndums, del acceso a la documentación pública y de los mecanismos de reclamación frente al funcionamiento de los servicios públicos. Todo ello, animando al desarrollo de las tecnologías de la información y de la comunicación como instrumentos para hacer más eficaz la participación ciudadana.

Pero la virtualidad de la CEAL se pone verdaderamente a prueba cuando se producen reformas estructurales de cierta entidad, como ha sucedió en los últimos años en Italia, con la supresión de la elección directa de las provincias, elección directa que es exigida por la CEAL (por lo que España había hecho una declaración de no aplicación). La Corte Constitucional italiana rechazó que hubiera infracción de la Carta Europea de Autonomía Local (CEAL), a la que da carácter de “documento meramente orientativo”, e interpretó la exigencia de que los miembros de las asambleas locales “han de ser elegidos mediante sufragio libre, secreto, igual, directo y universal” del art. 3.2 CEAL en el sentido substancial de la exigencia de una efectiva representatividad respecto de la comunidad afectada, que se cumpliría siempre que los cargos provinciales sean ocupados per miembros electos de los municipios. Ambas manifestaciones de la Corte Constitucional italiana son ampliamente discutibles, tanto respecto del valor jurídico de la CEAL como sobre la relación entre autonomía y representatividad.
Se trae a colación este como un ejemplo más, pero muy significativo, de la necesidad de afrontar un debate profundo, también en España y en toda Europa, acerca de la efectiva eficacia normativa de la CEAL, de sus lagunas y de sus posibles ampliaciones y actualizaciones, de su recepción positiva en los textos internos y de su más efectiva aplicación por los tribunales, de la necesidad de eventuales mecanismos jurisdiccionales específicos para la protección de la propia CEAL, etc. Y aún más, incluso de su posible recepción por el derecho de la Unión Europea.

Todas estas cuestiones han de ser tratadas debidamente sin más demora para que una posible dinámica de reformas, incluso constitucionales, que incida sobre la posición de los gobiernos locales siga contando en todo momento con un referente conceptual común a los países de nuestro entorno y adecuada a las nuevas necesidades.