Entre sombras y luces: un nuevo intento por acabar con la clasificación de la información sine die

El 27 de febrero de 2024 el Congreso de los Diputados tomó en consideración la Proposición de Ley de reforma de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, presentada por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV). La Proposición, aprobada por 176 votos a favor y 169 en contra, fue registrada el 8 de septiembre de 2023, a pocos días de haber comenzado la XV Legislatura. Se trata de la tercera vez que el PNV intenta una Proposición de este tipo: en 2016 y 2020 registró exactamente la misma iniciativa.

El texto tomado en consideración reavivó un debate que desde hace muchos años está instalado en la doctrina y que tomó impulso nuevamente en 2022, cuando el Gobierno de coalición PSOE-Unidas Podemos aprobó, en primera vuelta, el Anteproyecto de Ley de Información Clasificada. Dos son los asuntos que, a mi juicio, sobrevuelan este debate.

El primero, de relevancia política, gira en torno a la necesidad de expulsar del ordenamiento jurídico una norma preconstitucional que aún se encuentra vigente y que lleva la firma de Francisco Franco (ni más, ni menos). Al respecto, cabe recordar que la Ley 9/1968, de 5 de abril, fue modificada tan solo una vez por la Ley 4/1978, de 7 de octubre, para ajustar la norma al texto constitucional cuya aprobación era ya inminente, posibilitando, por ejemplo, el acceso a la información clasificada por ambas Cámaras.

El segundo asunto, de relevancia jurídica, tiene que ver con la necesidad de actualizar nuestro sistema general de clasificación y desclasificación de la información, ciertamente obsoleto, por uno más acorde al siglo XXI, homologable a los países de nuestro entorno. No hay que olvidar que en el esquema normativo actual ⁱ, conviven dos sistemas de clasificación de la información, formal y material, sin sujeción a plazo alguno de desclasificación ⁱⁱ. En pocas palabras: en el sistema vigente, cuando la información se clasifica queda sustraída del acceso ciudadano sin posibilidad alguna de que el tiempo opere por sí mismo desclasificando la información. El tiempo, sin embargo, no resulta una categoría utópica: basta con consultar las leyes de información clasificada de la mayoría de los países que forman parte de la OTAN, para comprobar que, cuando se cumplen los supuestos, la información se puede clasificar y que la misma autoridad (o una superior), puede desclasificar la información cuando la necesidad ya no se acredita. A su vez, de acuerdo con el grado de clasificación, la información se desclasifica generalmente de forma automática, en una horquilla temporal que varía inmensamente de país a país.

La Proposición de Ley impulsada por el Grupo Parlamentario Vasco apunta a fomentar la transparencia, “consustancial al principio democrático que fundamenta y rige nuestra sociedad” (EdM de la Proposición de Ley). Procura levantar el velo de la clasificación adecuando técnicamente la norma franquista al devenir institucional de nuestro Estado. Así, por ejemplo, elimina la referencia del art. 4 de la Ley a la extinta “Junta de Jefes de Estado Mayor”, para que solo el Consejo de Ministros pueda clasificar; y suprime, también, las referencias del art. 10.2 a las sesiones secretas de las Cortes Generales.

En lo atinente a la limitación temporal, el texto de la Proposición obliga a señalar el plazo de vigencia de la clasificación, estableciendo un tope de 25 años para las materias clasificadas de “secretas”, y de 10 años para las clasificadas como “reservadas”. No obstante, habilita al Consejo de Ministros a disponer una prórroga “excepcional y motivada”, solo para las materias “secretas”, por 10 años más. Un detalle que no debe pasarse por alto es que si el Consejo de Ministros no valorase la prórroga antes de cumplirse los 25 años, se produciría una cancelación automática no salvable por Acuerdo alguno del Gobierno.

La disposición transitoria incluye dos apartados que pretenden solucionar, sin mayor éxito, los casos previos. El primero autoriza la desclasificación automática de toda aquella información que ya hubiera cumplido su vigencia (25 o 10 años). El segundo apartado afecta a aquella información que no cumplió aún el plazo, señalando que se le aplicarían las reglas generales.

Más allá de que políticamente tenga su importancia el hecho de insistir en el asunto, la Proposición presenta ciertos problemas jurídicos. Veamos algunos de ellos.

El Artículo único pretende modificar la EdM de la Ley, incluyendo un nuevo párrafo en el que se señala la admisión del recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones sancionadoras que pongan fin a la vía administrativa. Sin embargo, salvo inadvertencia de mi parte, la “expresa admisión” del recurso no está resuelta en la iniciativa tomada en consideración. Este asunto no es menor, como tampoco lo es el de los recursos contra las denegaciones de acceso, garantía generalmente reconocida en los sistemas de nuestro entorno para controlar posibles excesos o arbitrariedades de los poderes públicos a la hora de clasificar. La Proposición carece, además, del tratamiento de reglas que apliquen a cualquier proceso jurisdiccional, cuando el Estado opone una excepción por información clasificada. No hay alusión al procedimiento de revisión in camera ni a ningún otro tipo de control.

Si estamos por modificar la Ley, pues lo ideal sería que el texto se amolde a los sistemas de información clasificada con los que nos relacionamos, dado el ingente intercambio de documentación que tiene lugar entre países por alianzas políticas o comerciales. El texto de la Proposición insiste en las dos categorías de clasificación de la Ley franquista (“secreto” y “reservado”), cuando no son las categorías homologables frente a la OTAN, por ejemplo, o frente a los muchos países con los que ya firmamos Acuerdos para el intercambio y protección mutua de la información clasificada. Es que las categorías de la OTAN (o de muchos de nuestros aliados) son “Alto secreto” (Top Secret); “Secreto” (Secret); “Confidencial” (Confidential); y “Restringido” (Restricted). Estas son, de hecho, las categorías del Anteproyecto de 2022. Es más, si no se quisiera seguir estas categorías se podrían adoptar formalmente las que, en la práctica, existen en nuestro sistema: “Secreto” y “Reservado” (propias de la Ley), junto a “Confidencial” y “Difusión Limitada” (vid. Normas de Seguridad de la Información NS/04, de la Autoridad Nacional para la protección de la información clasificada).

La Proposición tampoco resuelve otros asuntos técnicamente sustantivos como la delimitación de los supuestos que dan lugar a la clasificación (se queda tan solo en los conceptos indeterminados de riesgo de la seguridad y defensa del Estado); la consagración del derecho a conocer (right to know); la prueba de daño; o la necesaria ponderación de derechos a cargo de la autoridad que clasifica. La disposición transitoria propuesta tampoco resuelve adecuadamente el proceso de desclasificación, sobre todo a la luz de los recursos humanos y materiales que insumiría la obligación que impone.

En definitiva, la Proposición es relevante en términos políticos, sobre todo porque reinstala un debate parlamentario que se ha acallado en las últimas Legislaturas por diversos motivos. Si esta tercera vez es finalmente la vencida y se logra su tratamiento, habría que atender los numerosos problemas técnicos que presenta el texto, de forma tal que la modificación o sustitución normativa que finalmente se logre nos lleve a ser un país más transparente, sin secretos ad eternum.

Este post ha sido realizado en en el marco del Proyecto de Investigación “Una aproximación holística al régimen jurídico de la información clasificada en la era digital” (PID2021-123563NB-I00, IP: Profª. Dra. Susana Sánchez Ferro), financiado por MICIU/AEI/10.13039/501100011033 y por FEDER, UE.

ⁱ Vid. Ley de Secretos Oficiales y otras normas como la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, o los Acuerdos del Consejo de Ministros de 28.11.1986; de 16.02.1996; y de 15.10.2010

ⁱⁱ Vid. Sánchez Ferro, Susana (2006): El secreto de Estado, CEPC, 2006: 203-204