El valor de las referencias de lealtad en los Estatutos de Autonomía

 De la lealtad federal a la lealtad autonómica

Los Estados compuestos como el español cuentan, por su propia esencia, con un principio constitucional cuyo objetivo principal es el mantenimiento de la estructura territorial. Este principio, que puede aparecer por escrito en la Constitución o desprenderse implícitamente de ella, se materializa a través de distintas técnicas que, por un lado, articulan las relaciones entre el Estado y los entes intermedios o que, por otro, procuran limitar los problemas territoriales, arbitrando un abanico de soluciones ante aquellas conductas que atenten contra el equilibrio competencial.

La “invención” de este principio, comúnmente llamado lealtad federal (en alemán, Bundestreue), no responde, como inicialmente podría pensarse, a las primeras manifestaciones de este modelo territorial (por ejemplo, el federalismo norteamericano). Por el contrario, su nacimiento tuvo lugar a principios del siglo pasado en Alemania, primero en el plano teórico y luego en el jurisdiccional, siendo reconocido en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht), prácticamente desde el inicio de su actividad. Ha llegado a convertirse en aquel Estado en un importante parámetro de control de constitucionalidad en el marco de los conflictos territoriales.

En nuestro país, no cabe duda de su reconocimiento doctrinal (diversos autores reconocen este principio como consustancial a nuestro sistema territorial). Sin embargo, su configuración jurisprudencial ha sido más bien tímida. Esto, por cuanto de la doctrina del Tribunal Constitucional no surge una línea jurisprudencial nítida respecto de un principio similar al de lealtad federal alemán, adoptando la forma autóctona de “lealtad autonómica”. No obstante, si tomamos en consideración la jurisprudencia sobre distintos principios tales como lealtad constitucional, lealtad institucional, solidaridad, colaboración y sus técnicas (auxilio, cooperación y coordinación), sí que es posible hablar de una doctrina, dilatada y dispersa, sobre la lealtad territorial.

Pero más allá de la teoría y de la jurisprudencia, nuestro ordenamiento cuenta con un importante conjunto de normas infraconstitucionales que reflejan el principio de lealtad territorial. A nivel estatal, por ejemplo, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público incluye numerosas alusiones al principio y a las distintas técnicas por las que se materializa. A su vez, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, también contiene referencias a la lealtad. Abundando en el ámbito normativo, llama la atención que numerosos Estatutos de Autonomía reformados a comienzos de este siglo hayan incluido en su articulado diversos preceptos que, de una u otra forma, se acercan al principio o a su contenido.

Menciones de lealtad en los Estatutos de Autonomía de segunda generación

De los diecisiete Estatutos de Autonomía vigentes, ocho de ellos incluyen una o más referencias a la lealtad. Este dato nos adelanta que no se trata de una realidad generalizada en nuestro sistema: nueve Estatutos, poco más del 50%, no se han preocupado por poner blanco sobre negro el asunto (los Estatutos Autonómicos de las siguientes Comunidades Autónomas no incluyen referencias a este principio: Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra y el País Vasco).

Las expresiones de lealtad que se recogen en los Estatutos de Autonomía son de distinto tipo. Podrían agruparse en cinco categorías diferentes:

1. Como principio que regula las relaciones entre la Comunidad Autónoma y el Estado y/o otras Comunidades (Art. 3.1 del Estatuto de Cataluña; art. 219.1 del Estatuto de Andalucía; art. 59.3 del Estatuto de Valencia; art. 191.1 del Estatuto de las Islas Canarias; art. 61.1 del Estatuto de Extremadura; art. 116 del Estatuto de las Islas Baleares; y art. 57 del Estatuto de Castilla y León).
2. Como principio regulador de las relaciones financieras con el Estado (Arts. 201.2 y 209 del Estatuto de Cataluña; arts. 175.2.e) y 183.1 del Estatuto de Andalucía; arts. 103.1 y 107.4 del Estatuto de Aragón; art. 86.1 del Estatuto de Extremadura; arts. 120.2.b) y 122 del Estatuto de las Islas Baleares; y art. 120.2.b) del Estatuto de las Islas Baleares).
3. Como una suerte de principio de lealtad infraautonómica, que vincula a la Comunidad Autónoma con sus Entidades locales y a estas entre sí ( 90 del Estatuto de Andalucía; art. 59.1 del Estatuto de Extremadura; y art. 48 del Estatuto de Castilla y León).
4. Como principio ligado a las relaciones interadministrativas (Art. 62.2 del Estatuto de Aragón; art. 194.1 del Estatuto de las Islas Canarias; y art. 59.3 del Estatuto de Valencia).
5. Como principio específico referido a algunos asuntos puntuales, que desbordan las categorías anteriores (Art. 74.1 del Estatuto de las Islas Baleares, que se refiere a tal principio como fundamento y marco general de la Conferencia autonómica de Presidentes y del art. 7.9 del Estatuto de Extremadura, que utiliza el término “lealtad” en las relaciones entre la Comunidad Autónoma y el Gobierno de Portugal, por su proximidad territorial y las estrechas relaciones políticas que siempre han desarrollado).

Del conjunto de estas categorías solo dos, las primeras en su orden, afectan a otros niveles territoriales ajenos al ámbito de autonomía de la propia Comunidad. La segunda categoría, a su vez, nos conduce a una de las típicas facetas vinculadas a la lealtad, pero no al principio in toto. Deteniéndonos, en consecuencia, en la primera de las categorías (la más semejante a lo que comúnmente se conoce como lealtad federal), nos enfrentamos a una realidad que no condice del todo con lo que ocurre en otros Estados que reconocen dicho principio: es un ente subnacional el que señala las pautas de comportamiento que han de tener otros entes (nacional y subnacionales). Surge, en consecuencia, una dinámica extraña, ya que se crea un campo de atracción de la lealtad hacia una Comunidad Autónoma determinada, cuando por la naturaleza del sistema dicho campo magnético debería conducir al órgano que debe velar por el Estado total.

Con independencia de que se puedan elaborar elucubraciones teóricas sobre la filosofía que subyace a estos preceptos -cuyas respuestas probablemente desemboquen en el importante sesgo bilateral del sistema-, creo que resulta crucial preguntarse por el valor jurídico que ostentan. La jurisprudencia al respecto del máximo intérprete de la Constitución no es, lamentablemente, abundante. Salvo inadvertencia expresa de mi parte, en el único pronunciamiento en que se ha expedido sobre el asunto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“Partiendo del presupuesto de que el Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la Generalitat de Cataluña aprobada por medio de una Ley Orgánica, no es una sede normativa inadecuada para la proclamación de los principios que han de inspirar el régimen de esa relación entre el Estado central y las instituciones propias de la Comunidad Autónoma catalana, ha de afirmarse, sin embargo, que, más allá de esos principios, la concreta articulación normativa de ese régimen ha de responder a exigencias estructurales de orden constitucional que, como el principio de cooperación de cada Comunidad Autónoma con el Estado y de todos ellos entre sí, es evidente que sólo pueden deducirse de la Constitución misma y, en consecuencia, de la jurisdicción que la interpreta, es decir, de este Tribunal Constitucional” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 13).

A expensas del Tribunal, entonces, estas menciones se limitan a ser normas “inspiradoras” del sistema de lealtad entre las Comunidades Autónomas que las recogen y el Estado o las demás Comunidades. No dan lugar, en consecuencia, a un mandato de exigencia de vinculación a los términos estatutarios, sean cuales sean. Constituyen, en definitiva, preceptos que ayudan a construir el sistema de lealtad, pero que no imponen sus efectos: estos derivan de la Constitución y su reconocimiento reposa en su intérprete último, no en lo que señale un Estatuto. En definitiva, como en su momento señaló Montilla Martos, “la regulación que contenga [el Estatuto de Autonomía] no puede determinar al ordenamiento general del Estado ni a otros ordenamientos autonómicos” (Montilla, 2015).

Esta reflexión mínima pretende tan solo poner sobre la mesa un asunto que podría parecer menos importante que otros, pero que sin embargo podría tener importantes consecuencias de reconocerse en algún caso puntual valor jurídico pleno, que no inspirador, a estas referencias estatutarias. Por las dinámicas y el devenir del sistema no parece que esta posibilidad sea del todo descabellada.

Bibliografía

MONTILLA MARTOS, J. A. (2015). Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal de la Constitución. Thomson Reuters Aranzadi: Cizur Menor (Navarra), p. 61