El déficit público: Casi un punto más del objetivo acordado, por Jesús Ruiz-Huerta
Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Rey Juan Carlos
Según los datos suministrados por el Ministerio de Hacienda la semana pasada, el déficit total del conjunto de administraciones públicas españolas en el año 2015 se elevó al 5,16% del PIB. Como en ejercicios anteriores, el sector público español había incumplido el objetivo acordado con las autoridades comunitarias, establecido en el 4,20% del producto interior bruto del país, lo que representa una desviación de casi un punto del PIB, equivalente en cifras aproximadas a 10.000 millones de euros.
En los años anteriores, a partir de 2011, el déficit había observado una disminución significativa, desde el 9,13% hasta el 5,79 en 2014, aunque la principal disminución se produjo entre 2011 y 2012, cuando el indicador disminuyó en 2,36 puntos. Sin embargo, desde esa primera fecha, los resultados siempre fueron superiores a los objetivos acordados.
Conviene recordar que en el marco de un área monetaria cada vez más integrada, la ausencia de un presupuesto común y de una política fiscal unificada, obliga al establecimiento de reglas de estabilidad consistentes entre los miembros de la misma, con la finalidad de defender la moneda común, así como evitar distorsiones y presiones especulativas sobre la deuda pública de los países con mayores dificultades económicas. Las reglas son necesarias en este ámbito y la cuestión central consiste en garantizar que las mismas sean verosímiles y realistas, además de contar con medios suficientes para asegurar su cumplimiento. Esa es la razón de que las autoridades comunitarias presionen a los estados para que se ajusten a las normas acordadas y, en su caso, apliquen las sanciones establecidas en casos de incumplimiento. Es cierto, sin embargo, que la aplicación de sanciones resulta especialmente difícil en el ámbito de la Unión Europea, en donde apenas hay precedentes y, por otro lado, la aplicación de una sanción monetaria severa no haría sino incrementar las cifras del déficit.
Por otra parte, la excesiva rigidez en la determinación de las reglas y de las políticas para hacerlas efectivas, ha generado serios problemas en muchos países, al tener que afrontar recortes en los gastos y/o aumentos intensos en los ingresos públicos con el objetivo de cumplir los requisitos de consolidación. Las políticas de austeridad aplicadas en Europa, además de disminuir los servicios y prestaciones públicas, han dificultado el crecimiento de la actividad económica en muchos países, especialmente en los del sur del continente. En los últimos años, los organismos más celosos en la garantía de estabilidad económica, como el Fondo Monetario Internacional, el G 20 o, incluso, el Banco Central Europeo, han propuesto la conveniencia de asumir una cierta estrategia de laxitud fiscal, como medio para facilitar la salida de la situación actual de estancamiento económico que se observa en muchos países. Pero tal orientación, apoyada masivamente por los ciudadanos europeos, alude esencialmente a la fijación de las reglas y no tanto a la aceptación de su incumplimiento una vez acordadas.
En todo caso, ¿Cuáles son las razones del incumplimiento del objetivo en el caso español en un contexto de crecimiento económico (3,2%), bajos precios de energía y bajos tipos de interés? Como es natural, los agentes implicados aluden a justificaciones diferentes para explicar el resultado. Desde la propia Comisión Europea, los partidos de la oposición y las comunidades autónomas, la causa principal fue la optimista previsión del gobierno central respecto a la recaudación de impuestos y sus medidas electoralistas de rebaja de impuestos y devolución de la paga extraordinaria debida a los funcionarios, correspondiente al ejercicio de 2012.
Por el contrario, desde la perspectiva del gobierno, se señala que la desviación tiene que ver sobre todo con el creciente déficit de la seguridad social y con el incumplimiento de los objetivos marcados para la mayoría de las comunidades autónomas.
En el primer caso, algunas razones explicativas tienen que ver con el aumento del gasto en pensiones, bastante más allá del incremento debido al aumento del 0,25% comprometido con los pensionistas; una de las explicaciones barajadas para explicar dicho aumento es la incorporación al sistema de pensionistas con mejores perfiles de cotización y, en consecuencia, con derecho a obtener pensiones más elevadas.
Adicionalmente, desde un óptica más coyuntural, el peso de las bonificaciones del sistema dirigidas a estimular el empleo (una modalidad de gasto fiscal) y el aumento de la precarización del mismo, han implicado una disminución de los ingresos del sistema respecto a las previsiones, ingresos afectados además por la elevada tasa de paro que aún se mantiene en la economía y que impide la contribución de muchos activos a la financiación del sistema. Solo en este aspecto la diferencia entre el presupuesto de ingresos aprobado y el efectivo ascendía a una cuantía cercana a 9.000 millones de euros.
La negativa evolución del déficit de la seguridad social, puede explicarse también por el retraso de los efectos esperables de la reforma de 2013 que aún no se han producido, aunque en todo caso, apunta a un problema de carácter estructural que exigirá la revisión de los Pactos de Toledo para garantizar en el futuro el mantenimiento del sistema de reparto. El propio ministro habló de la probable necesidad de complementar las cotizaciones con otros recursos si la tendencia observada se mantiene o se intensifica.
Por lo que respecta a las comunidades autónomas, los datos señalan que la mayoría de ellas (14) cerraron el ejercicio con cifras de déficit superiores al objetivo marcado (0,7%), probablemente también influidas por el año electoral y, especialmente, por la necesidad de recuperar los servicios públicos esenciales de los que son titulares y que fueron seriamente afectados por los recortes en ejercicios precedentes.
Todas las comunidades incumplidoras y especialmente algunas de ellas, con porcentajes de déficit superiores a dos puntos del PIB (Cataluña, Extremadura, Murcia, Comunidad Valenciana y Aragón) han sido advertidas por el gobierno central para que tomen las medidas oportunas con la finalidad de corregir sus desequilibrios, bajo la amenaza de aplicación de las normas sancionadoras contempladas por la Ley de Estabilidad de 2012. En esa dirección, el gobierno decidió el embargo de los ingresos del sistema de financiación de las comunidades de Extremadura y Aragón para pagar directamente a sus proveedores, justificando tal medida en sus abultados déficits y en los importantes retrasos de sus pagos a proveedores.
Por otra parte, Hacienda anuncia el requerimiento inmediato a todas las comunidades incumplidoras para que, en el plazo de 15 días, aprueben la no disponibilidad de créditos que puedan poner en riesgo el cumplimiento del objetivo presupuestario de 2016 (lo que implica un tope de crecimiento máximo del 1,8%).
Aunque la reducción del déficit del gobierno central ha sido mayor que la de otras instituciones, sigue representando el porcentaje mayor del mismo, bien es verdad que, ante la intensa disminución de competencias, los mayores gastos del gobierno central tienen que ver con el pago por desempleo, los mecanismos de solidaridad y financiación territorial y los intereses de la deuda pública, cuya cuantía se eleva aún a una cuantía equivalente al 100% del PIB.
En resumen, los datos del déficit ahora publicados plantean serias dificultades al próximo gobierno, que se verá obligado a una nueva negociación con las autoridades comunitarias para reformular la senda de consolidación (no es posible pensar en una disminución del déficit desde el 5,16% al 2,8% previsto para 2016) y, dada la centralización de atribuciones generada por la aplicación de las normas estabilidad, exigirá una revisión a fondo del modelo de financiación autonómica y de los mecanismos de coordinación territorial. En todo caso, las comunidades deberán asumir sus responsabilidades, controlar sus gastos y evitar la caída de sus ingresos, para conseguir ajustar sus presupuestos a las exigencias del programa de estabilidad pactado con la Unión Europea.
