El abuso del veto presupuestario en tiempos de multipartidismo y la democracia de consenso

Javier García Roca
Catedrático de Derecho Constitucional

Miguel Ángel Martínez Lago
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Complutense de Madrid

Nuestros partidos políticos no parecen haber asimilado el cambio de cultura política que entraña el tránsito de un sistema de bipartidismo imperfecto a otro de tetrapartidismo imperfecto y, en realidad, a un multipartidismo con varios polos de agregación y muy diversos subsistemas autonómicos. Un escenario muy complejo y ajeno a los usos del viejo parlamentarismo mayoritario.

PP y PSOE han podido gobernar desde una cultura de la alternancia que resulta hoy impracticable y debe sustituirse por una democracia de consenso; eso que Arend Lijphart llamó democracia “consociacional”. Supone pasar de un escenario de mayorías absolutas, exclusión de las minorías de la deliberación —y, como contrapartida, radicalidad de la oposición—, a otro de negociación y acuerdos  constantes en la toma de decisiones. Pero no sabemos si nuestros representantes sabrán abandonar los vicios adquiridos.

En el Informe de las CCAA de 2017, advertimos que este tránsito ya se estaba produciendo en el ámbito autonómico, alcanzándose estabilidad y gobernabilidad, pero no a nivel nacional, donde nunca ha existido un gobierno de coalición y subsisten malas prácticas. No es extraño que no seamos capaces de reformar la Constitución ni de hallar salidas políticas en Cataluña ni de renovar las instituciones ni de aprobar la reforma de la financiación autonómica y local ni siquiera los Presupuestos. Tenemos un parlamentarismo y una representación política manifiestamente mejorables, que posponen año tras año todas las reformas pendientes. Una democracia bloqueada, falta de diligencia en las respuestas y sin capacidad de regeneración.

Con un Gobierno débil, minoritario y casi desprovisto de aliados, los Presupuestos Generales del Estado para 2017 terminaron aprobándose en el mes de junio, situación que ha vuelto a repetirse este año. Los Presupuestos para 2018 han pasado el debate de totalidad y están a la espera de discutirse casi 7.000 enmiendas. En lo que va de Legislatura sólo se han aprobado 16 leyes frente a 31 decretos-leyes que se convalidaron por el Congreso, sin tramitarse luego como leyes de conversión. Al tiempo, el Gobierno se ha habituado a otra segunda mala práctica: vetar por razones presupuestarias buena parte de las proposiciones de ley y enmiendas que las minorías le pusieron por delante, cerrando el debate parlamentario. La tercera, es la tendencia de la Mesa del Congreso a prorrogar -por mayoría simple- el plazo de presentación de enmiendas de las proposiciones de ley para detener sine die su tramitación minoritaria. Si yo no puedo legislar, que no legisle nadie…

La STC 34/2018, de 13 de abril, desestima por unanimidad el conflicto de atribuciones entre Gobierno y Congreso motivado por el veto presupuestario (arts. 134.6 CE y 126.2 RCD). Es de esperar que este fallo ponga fin a una práctica abusiva del Ejecutivo y sirva para recuperar con sensatez el equilibrio del sistema de contrapesos que se proyecta sobre el Presupuesto, limitando un excesivo predominio gubernamental.

El Grupo Parlamentario Socialista presentó una proposición de ley orgánica sobre la suspensión del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, la llamada Ley Wert. El Gobierno de la nación se opuso a su tramitación invocando el art. 134.6 CE, pero la Mesa del Congreso no lo aceptó y acordó tramitar la iniciativa por entender que el Gobierno no había justificado de forma objetiva que implicase aumento de créditos o disminución de ingresos. El Gobierno, disconforme, presentó un conflicto entre órganos constitucionales contra al Congreso, vindicando su potestad exclusiva de veto. El  Tribunal Constitucional viene ahora a colocar las cosas en su sitio y a frenar los abusos mediante una interpretación cuya racionalidad es incontestable, merece ser divulgada y debe ser respetada.

Primero, recuerda sus dos precedentes en este tipo de conflictos (SSTC 45/1986, de 17 de abril y 234/2000, de 3 de octubre), a los efectos procesales de poder revisar el asunto, pues no se discutía una invasión de atribuciones sino si el Congreso había menoscabado la facultad del Gobierno. Después, invoca otros dos casos referidos a la facultad de veto presupuestario (SSTC 223/2006, de 6 de julio y 242/2006, de 24 de julio), advirtiendo que “su doctrina resulta por sí misma insuficiente para resolver el conflicto”, por lo que considera necesario “concretar con mayor precisión los contornos de la potestad del art. 134.6 CE”.

Las conclusiones a las que el Tribunal llega se pueden sintetizar así:

1.ª La Mesa del Congreso debe hacer un control reglado del veto del Gobierno y no de oportunidad política, pero posee, no obstante, un margen de revisión, debiendo motivar su decisión.

2.ª La inadmisión de una proposición de ley por el abuso del veto puede violar los derechos políticos de las minorías y obstaculizar el ejercicio de las funciones parlamentarias, entre ellas, la función representativa.

3.ª Se afianzan las singularidades de la función presupuestaria del Gobierno y el Parlamento, justificando en las mismas la potestad de veto del primero durante la ejecución del Presupuesto, que ha de ser motivada y ejercida de acuerdo con el “principio de lealtad institucional”. La conformidad que debe prestar el Gobierno y la limitación que entraña al poder legislativo del Parlamento “sólo es predicable de medidas que incidan directamente sobre el Presupuesto aprobado”, no proyectándose sobre cualquier norma, pues una interpretación extensiva transgrediría los límites del art. 134 CE.

4.ª Queda fuera de toda duda que “el veto presupuestario no podrá ejercerse por relación a presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno ni sometidos por tanto al proceso de aprobación regulado en el art. 134 CE”; tampoco respecto de las eventuales conexiones plurianuales —potenciadas por la legislación de estabilidad presupuestaria— del Presupuesto en curso.

Dado que el Gobierno adujo que la demora en la implantación de la polémica  Ley de educación podría tener un impacto negativo para el Estado por la posible pérdida de la financiación del Fondo Social Europeo tras una supuesta decisión de la Comisión, el Tribunal Constitucional determina que esta justificación no es sino un evento futuro e incierto, y no se desglosa ni especifica en los Presupuestos anuales, siendo imposible llegar automáticamente a tal conclusión. Este “ensanchamiento” de la potestad de veto  es incompatible con la Constitución.

La Sentencia fortalece pues la división de poderes y el parlamentarismo. Nos preguntamos, en fin, cuántas veces debemos tropezar en la misma piedra para que la mayoría gubernamental y las minorías entiendan que, con este sistema de partidos, no existe otro escenario —deseable— que una democracia de consenso, deliberación y negociación, fundada en la colaboración entre las fuerzas políticas y alejarse de la riña y la triquiñuela permanente, que no generan sino parálisis del Estado, desafección ciudadana y deterioro de la integración política de los españoles.