Criterios sobre la reforma del régimen local, por Tomàs Font

Los pasados días 8 y 9 de febrero tuvo lugar en la Universidad de Alicante el VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo. Uno de los temas objeto de debate fue el de la “Reforma de la planta del Gobierno local”. Actuaron como ponentes los profesores E. Carbonell y M. Almeida, y sus análisis se acompañaron de múltiples comunicaciones, presentadas y defendidas por sus autores.  El debate fue extraordinariamente enriquecedor, incluso por la pluralidad de posiciones que se manifestaron. Se incluyen a continuación las conclusiones del Congreso en relación con la reforma de la planta local, tal como las formulé, por encargo de la Junta directiva, en la sesión de clausura del Congreso, y a las cuales la Asociación acordó dar la máxima difusión por su incidencia en el actual debate institucional.

El reciente informe por el Consejo de Ministros del Anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local incrementa el interés y la actualidad de las consideraciones contenidas en dichas Conclusiones

No es fácil extraer conclusiones de un debate sobre un problema, como el de la Planta Local, que está planteado en España desde hace 200 años, desde el mismo inicio del régimen constitucional; un problema que ya le quitaba el sueño a Adolfo Posada y a Antonio Maura, hace más de un siglo y que le llevaba a Fernando Albi,  50 años después, a denunciar la crisis del municipalismo; un problema que todavía ayer mismo, en la interesantísima sesión monográfica de este Congreso, suscitaba un amplísimo debate, de gran nivel, con una extraordinaria riqueza y diversidad de posiciones.

Dos características principales, pues, marcan, como punto de partida, el sentido del debate sobre la Planta Local en España. En primer lugar, la larga trayectoria del problema evidencia que se trata de una cuestión que no puede ser abordada con éxito desde la inmediatez de las presiones o exigencias coyunturales. Ciertamente, hay ocasiones, como la actual, más propicias que otras que favorecen la concentración de esfuerzos para situar entre las prioridades de la agenda política la reforma y actualización de la estructura territorial local. Pero las soluciones que se vayan a proponer y manejar no deben obedecer sólo a esa coyuntura, aun teniéndola en cuenta. Hay que tomar en consideración todos los valores que están en juego y ponderar serenamente los costes y beneficios que para cada uno de ellos se reportan. Valores en juego que, aun simplificando, se resumen en dos: democracia y eficacia.

La segunda característica del debate sobre la Planta Local es la gran diversidad de opiniones que se han manifestado: las ponencias de Carbonell y Almeida, las comunicaciones presentadas, las vivas intervenciones,  todas ellas bien fundamentadas y de gran calidad. Riqueza, diversidad y aún contraposición neta en según qué aspectos. No es pues, una cuestión pacífica. Precisamente por ello las propuestas de reforma que se puedan plantear en el ámbito político y legislativo necesitan de una auténtica maduración, de un verdadero proceso de aproximaciones sucesivas y de la búsqueda de amplios acuerdos que aseguren tanto el acierto en los puntos esenciales de la reforma, como ofrezcan la garantía mínima de su ejecución leal por parte de la gran pluralidad de actores que en ella deban intervenir. Esta reforma no se puede hacer desde abajo, pero sólo es posible hacerla con los de abajo.

A partir de estas premisas, nuestro debate sobre la Planta Local ha puesto de manifiesto entre otras muchas, las siguientes cuestiones:

1) Existe una coincidencia básica entre los administrativistas españoles en atribuir una  extraordinaria importancia a la necesidad de establecer una adecuada estructuración del sistema local español. Entendemos que se trata de una pieza básica del entramado institucional que asegura la satisfacción de los intereses generales y que contribuye decididamente a la articulación de una sociedad libre y democrática. Por ello la estructura y organización del sistema local debe ser la adecuada para satisfacer esas funciones esenciales.

2)Existe también una amplia coincidencia en que la realidad del mapa municipal español ofrece grandes diferencias estructurales en los distintos territorios, tanto en los aspectos del número y tamaño de municipios, como en la de sus características económicas, geográficas, demográficas, de concentración o diseminación, etc. Sólo la ciudad de Zaragoza concentra más del 70% de la población de Aragón. Toda la provincia de Guipúzcoa cabe dentro del término municipal de Lorca. De modo que cualquier propuesta de reforma estructural debe tener en cuenta esta  enorme diversidad, y ello incide al menos, en dos elementos fundamentales: el qué y el quién. En cuanto al contenido de las medidas, no está acreditado que las reglas uniformes y generales fijadas con criterios poblacionales, presupuestarios o geográficos, sean las más adecuadas en todo caso. Y en cuanto al quién, tampoco está acreditado que el legislador estatal sea el único capaz de acertar en el tratamiento de esa diversidad de situaciones, aunque tampoco ha habido ocasión de comprobar la capacidad de los  legisladores autonómicos ya que, aun siendo competentes, hasta la fecha no han conseguido hacer efectivas verdaderas operaciones de reforma local.

3)No hay acuerdo en que la causa principal de los actuales problemas de estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad financiera y de déficit público en el ámbito local sea el inframunicipalismo y, en general, la Planta Local. Es más, hay serias dudas a la hora de cuantificar la deuda local y su incidencia proporcional en el conjunto estatal, y aun es menos claro que esa deuda sea imputable precisamente a los pequeños municipios. Sí, en cambio, hay acuerdo que han incidido en ello las consecuencias de una hacienda local excesivamente basada en ingresos patrimoniales y fiscales vinculados a la actividad urbanística.

4)No se ha llegado al convencimiento, no hay acuerdo, en las operaciones de fusiones generalizadas de municipios, como las efectuadas en otros contextos europeos sean una solución adecuada para España. Por una parte, porqué las condiciones demográficas y territoriales de partida son bien distintas y por otra parte, en cuanto a los efectos producidos en esos países, por qué no se han comprobado aun los beneficios obtenidos en cuanto a eficiencia, y en cambio, sí se han constatado ya algunas consecuencias negativas en cuanto a pérdida de representatividad democrática y de articulación social.

5)Mayor coincidencia hay en que la reordenación de las funciones y competencias municipales puede tener una incidencia positiva en la prestación eficiente de los servicios públicos y en ciertos aspectos del ahorro en el gasto público. Los instrumentos posibles son muy variados, desde las diversas técnicas de cooperación intermunicipal, pasando por las encomiendas de gestión, unificación de compras, etc. hasta la traslación de competencias a los entes de nivel supra municipal. Todo proceso de reforma debiera contemplar adecuadamente todas esas posibilidades, y no únicamente una de ellas, ya que es posible mejorar, simplificar y hacer más eficientes las técnicas de cooperación, antes de vaciar de competencias a determinados municipios.

6)No estamos convencidos de que en el momento actual todas las Diputaciones provinciales -allí donde existen- estén debidamente preparadas, por organización, por procedimientos, por la tipología de medios personales y materiales, etc. para la correcta prestación directa de servicios públicos de ámbito municipal. De otra parte, un proceso de “provincialización” de servicios municipales, plantea serias consecuencias en el régimen jurídico del personal, bienes y recursos municipales que requieren un serio análisis en profundidad. Asimismo, todo el proceso de establecimiento de estándares de eficiencia y de evaluación de su cumplimiento plantea unos enormes costes de los que no se conoce su evaluación y su ponderación respecto de los beneficios que debieran reportar. También debiera exigirse una acreditación de que la solución externalizadora  o privatizadora a la que se puede llegar -igual es a la que se quiere llegar- sea la más eficiente en cada caso concreto. Se llama la atención sobre la necesidad de situar en este debate, porque está ausente, la problemática específica de las grandes conurbaciones y sus posibles articulaciones en áreas o ciudades metropolitanas.

7)Igualmente, se plantean serias dudas acerca de la adecuación del actual sistema de representación política, de segundo grado, en las Diputaciones provinciales, que además no es electivo sino por designación, en relación con la asunción de la prestación de servicios dirigidos directamente a la ciudadanía, y aun de competencias que impliquen funciones de autoridad. En todos los países de nuestro entorno los entes locales de segundo nivel son de elección directa, y allí donde se ha pretendido reformar por directa exigencia del BCE, como en Italia, la operación se ha paralizado por ahora. Una vez más los valores de eficacia y de democracia requieren una exquisita ponderación.

8)Junto a estos valores, se coincide en apreciar que hace falta una mejora de los instrumentos que garanticen los valores de la legalidad y de la transparencia. El sistema de controles previos de legalidad y de la gestión económica en sus diversas facetas, ha puesto de manifiesto en los últimos años importantes lagunas y ángulos ciegos que requieren una profunda reforma. Deben mejorar, en todo caso, las garantías de calidad técnica y de independencia en el ejercicio de estas funciones, que en todo caso son compatibles con la autonomía local. No se descarta que una opción a estudiar sea situar estos controles “internos”, paradójicamente fuera de la organización municipal. Así mismo, debe mejorarse notablemente el funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Por otra parte, la transparencia exigible al funcionamiento de las administraciones locales será especialmente necesaria en las entidades de segundo nivel, que hoy por hoy presentan mayor opacidad y lejanía respecto de la ciudadanía.

9)En definitiva, se constata que el actual debate sobre la Planta Municipal es sólo una parte de la necesaria reordenación general del sistema local y del sistema público en su conjunto.

Preocupa, y mucho, que dentro de este contexto, cunda el descrédito de lo público, por pretendidamente ineficiente y por presuntamente corrupto. La llamada reducción del “coste de la política” no puede ser la excusa para el desmantelamiento de los servicios públicos, la limitación de la autonomía local y la reducción del pluralismo político. Además, el debate tampoco no ha puesto de manifiesto que medidas como la reducción del número de concejales o de limitación de los sueldos de los alcaldes guarden relación directa con las verdaderas necesidades de la reforma local. La necesaria racionalización del sistema público, el adelgazamiento del Estado, debe llevar, tal como proclamaba Sebastián Martín-Retortillo, a un Estado –y a unos municipios- más robustos, más fuertes y con más músculo y más nervio.

10) En fin, nuestro debate ha evidenciado que los profesores de derecho administrativo españoles estamos realmente comprometidos con la mejora de nuestras Administraciones públicas en su encaje con los principios y valores constitucionales y siempre al servicio objetivo del interés general.

 
ANEXO:
– Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de laAdministración local