El diseño top down del programa Next Generation EU: ¿un desarrollo “imperfecto” del federalismo europeo?

1. Next Generation EU en los sistemas descentralizados de gobierno: la clave de lectura del federalismo a la luz del principio de subsidiaridad

El coronavirus ha provocado enormes dificultades en la capacidad de los Estados para garantizar numerosos intereses constitucionalmente protegidos, como son la salud y la economía pública. En el contexto europeo, este escenario problemático ha hecho necesaria una intensa estrategia de revitalización que se ha traducido en el masivo paquete de financiación denominado Next Generation EU (NGEU). El núcleo de NGEU está constituido por el Fondo de Recuperación y Resiliencia que, según el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, se desembolsa en subvenciones y préstamos estructurados basado en seis pilares[1]. Para beneficiarse del mismo, los estados miembros (EEMM) debían presentar un Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) que identificaba objetivos generales, iniciativas de reforma transformadoras, procedimientos de implantación, hitos y fuentes de financiación[2] y el cual tenía que remitirse a la Comisión europea para su aprobación.

Es evidente que la concepción y gestión de NGEU plantean un amplio abanico de cuestiones jurídicas con referencia al sistema de gobernanza multinivel de la UE. Se deduce también que el programa implica una profundización del proceso federal y de constitucionalización. Tal avance se suma a cambios significativos que se sitúan en esta línea y que actualmente están surgiendo en distintas áreas de políticas europeas, entre otras cosas por consecuencia de la guerra ruso-ucraniana.

En lugar de investigar estas transformaciones exclusivamente en función del “primer nivel” de gobernanza (UE y EEMM), queremos aquí prestar atención a la llamada federalización europea concretamente a su “segundo nivel” (UE/EEMM y entes subestatales). En realidad, ubicar NGEU como parte de este tipo de análisis más amplio, ofrece la oportunidad de contemplar la situación de desarrollo y la “calidad” de este experimento sui generis, aún en curso, que es el federalismo europeo.

A este propósito, ya ha sido puesto ampliamente en evidencia[3] que el diseño de NGEU, aunque disponga de medidas redistributivas “revolucionarias”, no habría tenido suficientemente en cuenta el papel de las regiones ni de las entidades locales. Por ejemplo, según los criterios de asignación de los recursos del PRTR español[4] formalmente se establece un sistema de co-gobernanza y se estima que las comunidades autónomas gestionarán hasta el 54% de los fondos. Sin embargo, la concreta capacitad decisional de las regiones para la planificación de las reformas ha resultado constreñida al mero recurso de una consultación optativa y por lo tanto sus grados de participación se limitan en gran medida a la ejecución de resoluciones estatales.

Por otra parte, si bien la rigidez temporal y de formas solicitadas a los EEMM para acceder a las diferentes láminas del importe pactado hizo posible conseguir una renovada autonomía económica de la EU con bastante rapidez, este modelo ha dificultado evidentemente la codecisión regional. De hecho, a tenor de una financiación de extraordinaria importancia y plazos tan estrictos que debían enfrentar el problema de la lentitud administrativa, el programa no podía más que comportar una planificación substancialmente verticalizada. De ese modo, la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como el de cooperación leal, respectivamente previstos en los artículos 5 y 4.4 del Tratado de la Unión Europea (TUE), principalmente entre la UE y los EEMM, resulta más bien hipotética, perjudicando así el sistema de toma de decisiones descentralizado en aquellos Estados en los que el nivel nacional no es el único que goza de autonomía política. A raíz de esta aplicación parcial se vaticina una desproporción entre el rigor para la asignación de las transferencias y la previsión de criterios cualitativos adecuados, suficientemente compartidos con los entes subestatales. En efecto, los proyectos de reforma afectarán directamente a los diferentes territorios regionales.

Para interpretar la arquitectura de NGEU en términos de Estado autonómico y rastrear su tendencia de manera más transcendental, no solo en cuanto al tema de los fondos europeos, es necesario examinar el proyecto federal evaluando por lo menos dos perspectivas: la económica y la político-constitucional.

2. El “federalismo económico” y el carácter fundamental del principio de solidaridad

De los estudios de federalismo comparado se extrae que la redistribución económica constituye un problema intrincado, particularmente cuando se enfrentan países muy heterogéneos. Es cierto que la construcción y la consolidación del federalismo se conectan inevitablemente con el principio de solidaridad, que debería ser considerado como jurídicamente exigible.

Desplegar tal expectativa resulta delicado en la UE, debido a que, por ejemplo, recurrir a una solidaridad obligatoria en situaciones de crisis, con arreglo al artículo 122 del TFUE, está expresado en términos bastante genéricos, por ello se necesitan instrumentos tangibles de actuación. Entre los ámbitos centrales para la acción política de integración y la transposición del principio de solidaridad europea se sitúa justamente la política de cohesión. Aun así, los mecanismos de solidaridad económica raramente se han adoptado en la UE y la fase de negociación entre los ejecutivos nacionales, así como de puesta en marcha, frecuentemente son controvertidas.

En cambio, NGEU representa un paso adelante real en la consolidación de un federalismo económico caracterizado por gastos redistributivos y “mutualización” de deuda de los EEMM, especialmente si lo confrontamos con los medios de la política de austeridad de la “euro-crisis”[5]. En primer lugar, en este caso la UE, a través de la aprobación de una serie de actos jurídicos secundarios, ha sido capaz de emitir una deuda común, constituyendo un novedoso instrumento de financiación, junto con la regulación del desembolso de recursos a los EEMM. En segundo lugar, NGEU nace en relación con el Marco Financiero Plurianual (MFP) e intenta introducir nuevos impuestos europeos a través de una roadmap, con el objetivo de reembolsar el capital y los intereses de los fondos recaudados en los mercados financieros. De esta manera, la UE cumple con el doble objetivo de estar en condiciones de liderar la recuperación económica por medio de nuevos mecanismos para apoyar económicamente a los EEMM y, al mismo tiempo, nutrir el mercado europeo gracias a la emisión de una deuda común con la que adquiere recursos autónomos. El mecanismo virtuoso de este planteamiento encuentra confirmación en el último informe semestral 2022 realizado por la Comisión para el Parlamento y el Consejo sobre la ejecución del endeudamiento, gestión de la deuda y operaciones de préstamo, publicado en febrero de 2023.

Asimismo, tal encuadramiento jurídico supone no solamente que NGEU se erige íntegramente en el marco de los Tratados europeos existentes, sino que comporta consecuencias constitucionales para la configuración de la gobernanza económica de la UE, como el reequilibrio de la conocida asimetría que ha caracterizado el funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria (UEM) desde su principio. Por este medio, la “socialización” de la deuda y el apoyo financiero, proporcionado para afrontar las dificultades experimentas por los EEMM durante la emergencia sanitaria, se traducen en un reforzamiento de la federalización europea de naturaleza económica más maduro y solidario con relación a su primer nivel de gobernanza.

3. Las repercusiones constitucionales para el tema de la descentralización

Sin embargo, más allá de la lectura más estrictamente económica, la constitucionalización de la UE continúa siendo enrevesada. A este respecto, hay que decir que, naturalmente, en el estudio sobre la interconexión entre el federalismo europeo y el diseño de NGEU se añade un elemento adicional de complejidad, si se consideran las peculiaridades del sistema autonómico. Por otro lado, es posible observar que, teóricamente, la integración europea y la descentralización se podrían retroalimentar mutuamente, ya que reciben influencias recíprocas y no deberían necesariamente percibirse como fuerzas en contraste entre ellos.

Antes señalábamos cómo el programa comporta nuevos arreglos de gobernanza que tendrían también un impacto constitucional, hasta el punto de que cabría preguntarse si NGEU incide en la forma de gobierno nacional, dadas las severas condiciones externas de ejecución de los fondos que se establecen para los EEMM mediante la función de control de la Comisión Europea. Sobre eso, podría cuestionarse si el PRTR constituye simplemente una expresión de la dirección política nacional modificable al amparo de los diferentes gobiernos de turno, o si el poder decisional estatal se podría socavar, en virtud del vínculo originalmente determinado con las instituciones europeas. Sin embargo, estas previsiones contrastan con la realidad de la transposición de NGEU, y la impresión es que su mayor repercusión, constitucionalmente hablando, se limita una vez más a la governance económica, visto que no se abordan realmente las conocidas carencias de integración política de la UE.

En este entorno, las preguntas que surgen son: ¿pueden la ralentización de la economía y más en general los momentos de crisis, por sí solos, seguir siendo una fuerza motriz para el federalismo europeo? Y, sobre todo, tal y como el sistema de transposición de los fondos europeos (estructurales y de inversión, de cohesión o de recuperación temporal) queda conceptualizado actualmente, ¿conlleva que el avance de la federalización en la UE puede ocurrir solamente en detrimento de la autoridad decisional de los entes subestatales? Además, tal propensión ¿podría verificarse nuevamente en futuro?

Después de todo, aun cuando el camino de la federalización europea se compone de avances y retrocesos, uno de los principales desafíos no resueltos de la UE ha sido siempre el de impulsar la descentralización para superar la mera lógica de los EEMM. Con especifica referencia a NGEU, habida cuenta que los objetivos del programa exigen una elevada capacidad de gestión, y considerando que el gobierno central necesariamente tiene un conocimiento menos específico de las necesidades de las regiones o de un grupo de municipios, figuraban razones de eficiencia y racionalidad en vista de una optimización de la absorción de los fondos entre los incentivos para satisfacer plenamente el sistema multinivel de gobernanza en la definición del PRTR. Por otra parte, de acuerdo con el derecho europeo los fondos están comprometidos por el Estado que es el único responsable externo para la realización del PRTR, mientras que internamente la implantación de las reformas compete esencialmente a los entes regionales.

En conclusión, el diseño de NGUE si bien ha constituido un progreso notable para la reactivación económica en un sentido mayormente cooperativo, parece una oportunidad perdida para el despliegue de la descentralización. Efectivamente, el programa, reduciendo el margen de maniobra regional, refuerza a los EEMM como interlocutores privilegiados y realiza una solidaridad interestatal de forma prioritaria, ocupándose marginalmente de la activación de un principio solidario interterritorial que involucra también las disparidades socioeconómicas y asimetrías de gobernanza existentes entre los entes subestatales. Dentro de esta óptica, los efectos del programa para las administraciones territoriales no serían enteramente positivos. A pesar del estímulo económico relativamente inmediato y de conveniencias generadas por reformas estatales que las regiones disfrutarán a largo plazo, se acaba por descontar el desarrollo de un federalismo europeo todavía “imperfecto”.

En consonancia con el estudio comparativo Regions for EU Recovery: Benchmark study on the implementation of the Recovery and Resilience Facility at the regional level, publicado en junio de 2022, entre las soluciones futuras más prometedoras para potenciar el papel de las regiones encontramos: una comunicación directa entre las administraciones territoriales y la Comisión europea sobre el diseño y la transposición de los fondos europeos; un mayor apoyo a las autoridades regionales para la efectiva ejecución de los recursos; y un sistema sólido de monitoreo que encaje a nivel subestatal. Realmente, no es sostenible imaginar que únicamente la política de cohesión pueda hacer efectivo el sistema multinivel de gobernanza, pero se necesitan también formas de interacción con los diferentes mecanismos de solidaridad económica, como el Fondo de Recuperación y Resiliencia.

[1] Se trata de transición verde; transformación digital; crecimiento inteligente, sostenible e integrador; cohesión social y territorial; salud y la resiliencia económica, social e institucional; y políticas para la próxima generación, niños y jóvenes.

[2] España ha adoptado su marco regulatorio para satisfacer las exigencias derivadas de la gestión de los fundos de NGEU a través del Real Decreto Ley n. 36/2020. El PRTR, fue publicado en el BOE de 31 diciembre de 2020.

[3] J. M. Gimeno Feliu, 2021. Los fondos Next Generation: su aplicación en España desde la perspectiva del sistema de distribución territorial. Informe comunidades autónomas, 59-90.

[4] La distribución de las transferencias de fondos del PRTR a las comunidades autónomas y ciudades autónomas se actúa a través de diversos mecanismos entre los que destaca la distribución aprobada en conferencias sectoriales.

[5] Fabbrini, F. 2021. Next Generation Eu: Legal Structure and Constitutional Consequences. Cambridge Yearbook of European Legal Studies (23), 1-22. https://doi.org/10.1017/cel.2022.2.