35 años de derecho administrativo: balance de situación, por Luis Martin Rebollo

Mi intervención en el IDP el próximo 21-1-2011 parte de unos versos de Luis Cernuda (recuérdalo tú y recuérdalo a otros) que incitan a hacer balance del camino recorrido desde 1976-78, cuando en un admirable ejercicio de ponderación, equilibrios y acuerdos básicos se logró el objetivo de una Constitución con la que casi todos se sintieran identificados aunque casi nadie se hallara del todo y en todo satisfecho. Un texto cuyas principales características pretendo glosar y que sintetizo en 5 notas básicas: Estado de Derecho, monarquía parlamentaria, descentralización política, proyección europea y economía de mercado.

La construcción del Estado de Derecho se vincula a la idea central del Derecho Administrativo que, basicamente, trata de articular un doble objetivo: la eficacia en la gestión pública y el control de esa gestión, dos aspectos en los que –como trataré de explicar– se ha recorrido un gran trecho por más que falte aún camino por hacer.

La segunda nota de la Constitución es el carácter descentralizado del Estado. Pasar revista a las transformaciones habidas en ese ámbito supone enumerar los hitos más destacados del proceso descentralizador hasta la reciente STC 31/2010 sobre el EA de Cataluña, destacando los principales aspectos de un modelo que ha manifestado toda su potencialidad descentralizadora, pero no todas las exigencias coordinadoras que un sistema así necesita. Ese es el problema básico de la gobernación de un Estado en el que sus “partes” no son partes aisladas sino que configuran el conjunto. Una constatación que debe tener proyección institucional. Y no la tiene. O no suficientemente.

España es también un Estado con vocación europea. La entrada en la Unión supuso una profunda transformación. El Derecho comunitario fue penetrando en los intersticios de la sociedad al tiempo que asistimos al proceso de construcción de un incipiente Derecho Administrativo Europeo que recuerda mucho el de la construcción del Derecho Administrativo en el siglo XIX. En ambos casos, un Derecho jurisprudencial y de principios que en el caso del Derecho Comunitario está todavía esperando un nuevo Hauriou que lo ordene y lo sistematice.

La tercera característica del sistema jurídico-político se refiere al modelo económico. Un modelo abierto cuyos cambios pueden ejemplificarse en el hecho de que hace 25 años la doctrina se preguntaba si habría algún límite a la expansión del Estado, mientras que ahora la pregunta se sobreentiende como una pregunta de mínimos: ¿impone la Constitución un mínimo de Estado?. Se trata de un debate que se abre a partir de la caída del muro de Berlín, cuando se empieza a replantear el papel del Estado, los servicios públicos, el concepto de potestad, los perfiles de la llamada gobernanza, los límites del Derecho privado, la financiación mixta, la justificación de las diferencias garantizadoras en función del régimen de la actividad…Un muestrario de novedades de las que en 1978 ni siquiera se podía sospechar su existencia.

Queda, para terminar, una referencia a la producción normativa que ha sido, sin hipérbole, impresionante. Baste un simple recordatorio: hasta mediados de 2010 se habían aprobado 1.499 Leyes estatales y 5.181 autonómicas. Se comprende, pues, que ante un Ordenamiento tan profuso y plural se afirme con razón que ser jurista consiste, sobre todo, no en saberse las normas sino en saber moverse entre las normas.

He ahí, pues, un panorama complejo desde el que se constata la profundísima transformación sufrida por el Derecho en estos años en los que todo cambió, el Estado, las normas, la sociedad que les da vida…Y en poco tiempo; en muy poco tiempo. Los chirridos y a veces los excesos tras una transformación de tal calibre eran inevitables. Y se han dado en algunos de estos cambios pendulares. Pero lo que pretendo destacar ahora es que el Derecho es una respuesta a los cambios sociales, a las tensiones que esos cambios producen. Una respuesta que es también, a menudo, palanca de otros cambios, que debemos analizar en su conjunto a partir de la puesta en valor de las instituciones y la consolidación de una tradición democrática, que es lo que intento plasmar en la ponencia que acabo de resumir.