Valorar en serio la Constitución, por Eliseo Aja

Catedrático de Derecho Constitucional de la UB

Intentar una valoración crítica y objetiva

Se dice, con razón, que es más fácil cambiar las leyes que las mentalidades de la sociedad, y ello se comprueba una vez más al cumplirse los 40 años de la promulgación de la actual Constitución. En el debate político tanto sus partidarios como sus críticos muestran claras tendencias a la exageración y una radicalidad preocupante. Resulta falsa la referencia de los críticos al “régimen del 78” como si del régimen franquista se tratara, y tampoco hay que alardear de la Constitución como si fuera la mejor del mundo, como hacen algunos partidarios. Estas actitudes reflejan mentalidades del pasado poco democrático de este país. Sin embargo, es posible realizar una valoración seria de la Carta Magna y su aplicación sin incurrir en excesos políticos ni académicos.

El Observatorio de Derecho Público pretende realizarlo a través de una quincena de artículos breves, solicitados a profesores especialistas en cada una de las materias que parecen más relevantes. Los autores deben utilizar un enfoque claramente crítico y valorativo, pero políticamente neutral. Junto a la historia del derecho público (reciente) y el derecho comparado, como enfoques destacados, se tendrán en cuenta elementos nuevos en nuestro ordenamiento como la introducción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el ingreso en la Unión Europea.

Los temas

La elección de los temas a tratar indica ya una parte sustancial de la valoración, y por eso incluimos aquí su lista. También es relevante la selección de los autores, que se moverá en los círculos del Observatorio de Derecho Público, con una mayoría de profesores de la Universidad de Barcelona, pero un número apreciable de miembros de otras Universidades. La publicación será en principio quincenal, para dejar espacio en el blog al tratamiento de otros temas.

– Derechos y libertades.
– Los partidos políticos.
– Los derechos del Estado social.
– La igualdad mujer-hombre
– La política internacional
– El sistema electoral
– El sistema parlamentario
– Gobierno y Administración
– La inmigración
– El poder judicial
– El Tribunal Constitucional
– El Estado autonómico
– Relación Estado-Comunidades Autónomas y Senado
– La Administración Local
– La financiación autonómica
– La Unión Europea
– La reforma constitucional

Esta lista quizás omita una materia importante; siempre es discutible la relevancia de un tema; hemos considerado la satisfacción o el malestar producido por su regulación, la opinión sobre su reforma, su influencia sobre el conjunto…Estaría bien que se realizara alguna encuesta para conocer la preocupación de los ciudadanos sobre los distintos problemas constitucionales, pero mientras no se haga nos guiamos por la opinión de los expertos.

Legitimidad democrática de origen y de reforma de la Constitución.

A veces algunos gobernantes aprovechan el cargo que ocupan para condenar al infierno a las normas que justamente les permiten gobernar, sin atender en absoluto los procedimientos establecidos para modificar esas normas. Frente a esta actitud, que niega sin más la legitimidad de las normas vigentes conviene recordar los datos básicos de la aprobación de la Constitución en diciembre de 1978 para negar la descalificación que realizan algunos partidos en nombre de su idea particular de la democracia. Recordemos los datos principales.

La votación del Congreso de los Diputados fue: a favor, 325; en contra: 11; y abstenciones 14. Una proporción equivalente se produjo en el Senado. En el referéndum que siguió su aprobación parlamentaria los resultados fueron: -Abstención: 32,9%; -A favor, 15.708.000, 87.8%; -En contra, 1.400.500, 7,8%; -Blanco, 632.900, 3,5%; -Nulo: 133.700, 0,7%.

La mayor participación se produjo en Cataluña y la mayor abstención en el País Vasco, por la posición del PNV, a partir del debate sobre la disposición adicional primera, si bien la baja participación puede considerarse corregida por el referéndum sobre el Estatuto vasco, aprobado pocos meses después.

Ciertamente han pasado 40 años, una crisis económica muy grave, un número altísimo de casos de corrupción política, un desengaño de muchos ciudadanos respecto a sus instituciones y un colapso de la autonomía en Cataluña; todo esto, y otras causas de frustración ciudadana que se podrían añadir, sugieren la necesidad de reformas, pero con un mínimo de inteligencia para cambiar lo que no sirve y conservar lo que funciona. Si un problema proviene de la práctica institucional o política no hacen falta reformas legales, y si dependen de las leyes, no hay que acudir a la reforma constitucional.

Esta debe reservarse para los puntos de imprescindible modificación, porque la primera condición de legitimidad de una reforma constitucional será realizarla de acuerdo con los mecanismos que prevé la propia Constitución (art. 167 y 168). Hoy por hoy no existe ningún otro criterio de legitimidad para la reforma, ni es posible -hasta donde se puede vislumbrar- la creación de un poder constituyente nuevo.

Estos puntos esenciales de la Constitución actual la oponen a todas las demás que han existido en la historia de España. La mayoría eran tan moderadas que apenas llegaban a liberales (Constitución de 1845-68, y de 1876-1923) y cuando lo eran (Constitución de 1812-14, y de 1869-72) apenas duraron. Sólo la republicana de 1931 puede considerarse democrática y ciertamente no superó la división de las dos Españas, sino que pereció en el intento, laminada por la dictadura franquista. Comparada, pues, con todas las anteriores la larga vigencia de la actual Constitución democrática merece por sí sola una celebración.

Principales períodos de la democracia constitucional

Las virtudes de una Constitución se ponen a prueba cuando se produce un cambio de mayoría parlamentaria y de gobierno. Una manera de probar la calidad de la Constitución vigente es confrontarla con los diferentes tipos de gobierno que se han formado siguiendo sus reglas. Además, si en cualquier país la aplicación de la Constitución requiere atender los cambios de los tiempos, más aún en la nuestra que se produce tras 40 años de dictadura/autoritarismo, y con expresa voluntad de resolver algunas deficiencias tradicionales mediante cláusulas muy abiertas y remisión a futuras leyes orgánicas. Puestos a valorar la adaptación de la Constitución a las distintas fuerzas políticas resulta especialmente relevante la distinción de Gobiernos y su presidente. Así podrían atenderse como principales períodos constitucionales:

a) El Gobierno Suarez continuado por Calvo Sotelo, con la UCD como fuerza mayoritaria pero en desintegración (1979-82).
b) Los varios gobiernos presididos por Felipe González y al frente del PSOE, que sientan los fundamentos del Estado democrático (1982-96).
c) Aznar y los gobiernos del PP (1996-2004) realzan el valor de la alternancia, con dos legislaturas distintas, por el apoyo de CiU en la primera y la mayoría absoluta en la segunda.
d) Zapatero preside un gobierno socialista inesperado (2004-2011), que sufre el estallido de la gran crisis económica, especialmente a partir de 2010.
e) Los gobiernos de Rajoy (2011-17) puede calificarse como la fórmula conservadora para superar la gran crisis, pero los continuos escándalos de corrupción, terminaron en una moción de censura.
f) El gobierno de Pedro Sánchez materializa el cambio del sistema de partidos de los últimos y se mueve en un mar de incertidumbres (2018- ¿?).

Lo mejor y lo peor de la Constitución

A falta de encuesta específica sobre la Constitución, podemos hacernos esta sencilla pregunta para que no se escape ningún ámbito destacado.
Probablemente el primer punto positivo sería el reconocimiento de los derechos fundamentales, que globalmente mantienen bien su fuerza decisiva para la democracia. Aunque haya algunas decisiones judiciales que resultan muy discutibles, pero la corrección iría más por el funcionamiento de los tribunales que por la regulación de los derechos. En cambio hay un aspecto próximo que aparece como negativo, y tiene difícil solución: son las garantías de los derechos sociales, cuya debilidad ha destacado con la crisis.

El sistema parlamentario –incluyendo o no la Corona- ha funcionado bastante bien hasta las penúltimas elecciones que produjeron la fragmentación de los partidos, que nos llevó a casi un año de gobierno en funciones y que mostrará cada vez mayores debilidades, año tras año, en cada ley de presupuestos, por falta de mayorías en el Congreso de los Diputados. En conjunto parece que las instituciones deberían virar hacia fórmulas consociacionales.

El sistema electoral, cuya base arranca de la regulación acordada en 1977 no ha recibido grandes críticas hasta hace poco, y no tanto por el condicionamiento de los resultados como por la estrechez de los cauces de representación que genera. Este es uno de los puntos que exigen reforma constitucional, y algunos expertos inclinan sus preferencias por el sistema alemán de doble voto, uno para el partido y otro para un diputado concreto.

Dentro de la debilidad de las instituciones representativas descuella el pozo sin fondo de la corrupción económica, íntimamente ligado a otro punto negro, el mal funcionamiento de los partidos políticos. Las reformas posibles se mueven a todos los niveles: la práctica política, la reforma legal o de reglamento parlamentario, y la reforma constitucional.

También la participación de los ciudadanos presenta una de cal y una de arena. Por una parte introduce múltiples vías modernas de participación; por otra, restringe el uso del referéndum y de la iniciativa legislativa popular hasta desfigurar sus raíces de participación popular.

También la valoración del Tribunal Constitucionales tiene aspectos positivos (los amparos al principio) y negativos (excesiva judicialización del sistema autonómico); pero quizás el principal problema se encuentra en el sistema de cuota (partidista) que siguen los nombramientos de los magistrados.

El propio instituto de la reforma constitucional merece atención, para entender por qué se han hecho tan pocas y, en ocasiones tal mal (art. 135). Pero aún choca más la frustración de algunas propuestas de reforma que parecían gozar de amplio apoyo, como la iniciativa de Zapatero o la sempiterna propuesta de reforma del Senado para convertirlo en una institución de carácter autonómico.

Los problemas del sistema autonómico son múltiples, porque la Constitución no solo regula de manera muy abierta los principales elementos sino que prevé la fase primera de creación de las Comunidades Autónomas, de manera que muchos artículos de la Constitución son realmente derecho transitorio. Adaptarlos a la situación actual parece razonable, igual que potenciar la participación de las Comunidades en el conjunto del sistema.

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