¿Tienen opinión las instituciones políticas?, por Ignacio Villaverde

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo

Hubo una época en la que los gobiernos y las instituciones políticas se afanaban en aquello para lo que eran investidos o elegidos, gobernar. De un tiempo para acá esas instituciones políticas que tienen atribuido el ejercicio de la soberanía representando a los ciudadanos para legislar, o que son investidos con la confianza de esos mismos ciudadanos para dirigir la política del Estado, o de la Comunidad Autónoma o de su municipio, también opinan, se suman o se solidarizan con las opiniones de otros, hacen declaraciones “institucionales”, cuelgan pancartas de las ventanas de sus sedes, realizan campañas publicitarias con lazos o toman partido por una u otra causa. En fin, participan activamente en el debate público de ideas y opiniones. Estas instituciones lo hacen de forma consciente y decidida, y no se limitan a expresar sus ideas y opiniones a través de una determinada “política” pública, o en su actividad administrativa o institucional reglada en ejercicio de sus competencias y haciendo uso de sus potestades (normando, ayudando, fomentando, subvencionando, resolviendo…). Gobiernan a través de la opinión, y no sólo por medio de sus acciones de gobierno. Son actores y emisores en el proceso público de comunicación. La cuestión es si esta parcialidad institucional es constitucionalmente admisible.

Recientemente Víctor Vázquez Alonso ha publicado un brillante trabajo sobre la doctrina de la Corte Suprema norteamericana relativa al denominado “Government Speech” en el que aborda este asunto y el relativo a la neutralidad de los poderes públicos (valga decir el Estado, para abreviar) en la emisión de opiniones. Parece que la tesis de la Corte y la doctrina americana mayoritaria (simplifico los argumentos) sostiene que el Estado tiene el derecho a articular su discurso político a través de cualquiera de sus actos, pues, cuando “el gobierno habla, la Primera Enmienda no prohíbe que determine el contenido de lo que dice” y elija libremente el mensaje que quiere expresar, salvo en los llamados “public fora”, donde debe permanece neutral salvo que acredite un interés público imperioso para terciar en el debate público. Para la Corte y la doctrina americana, es en el proceso político y no en el judicial donde deben dirimirse las responsabilidades por esas opiniones “gubernamentales”, salvo que se haya infringido injustificadamente el mandato constitucional de neutralidad en los foros públicos. Yo no tengo claro que esta doctrina pueda importarse al caso español, al menos. Entre otras cosas, porque, a mi juicio, el poder público no tiene libertad de expresión. Si se expresa, no lo hace al amparo del artículo 20.1 CE, sino como un mero “acto político”, que no es inmune al control judicial, por cierto.

Este es sin duda un asunto complejo y sumamente interesante. En el caso español han recaído ya varias sentencias en la jurisdicción ordinaria que han anulado las resoluciones adoptadas por ciertos ayuntamientos que hacían suyas las pretensiones de la “Campaña de Boicot, Desinversión y Sanciones contra Israel” (conocida por su abreviatura BDS) al considerar en la mayoría de los casos que ese “acto político” vulneraba los derechos a no ser discriminado por razones ideológicas, religiosas o de origen (artículos 14 y 16 CE). Algo similar puede ocurrir con ciertas pancartas o el uso de lazos que ostensiblemente están empleando ciertas instituciones. El asunto, a mi juicio, va más allá de una mera cuestión discriminatoria o de considerar ese tipo actuaciones como un simple “acto político”. Como he dicho, los poderes públicos no tienen libertad de expresión, por mucho que sí la tengan, e incluso reforzada, la persona que los componen. No cabe duda de que las declaraciones individuales de los concejales, diputados, senadores o parlamentarios autonómicos son ejercicio de su reforzada libertad de expresión en su condición de representantes políticos de los ciudadanos. Pero un pleno de un ayuntamiento o de un parlamento carece de libertad de expresión por muy representante político que sea de la ciudadanía, y por mucho que en él pueda debatirse cualquier cosa. Estos órganos representan al ciudadano para cumplir con determinadas funciones que les atribuyen la Constitución o sus leyes reguladoras. Los poderes públicos, todos, tienen señaladas funciones, tienen atribuidas competencias para ejercer esas funciones, y potestades para ejercer las competencias, y en un Estado democrático de Derecho, esta tríada delimita aquello sobre lo que pueden expresarse, y su expresión tiene una forma propia de producirse (leyes, reglamentos, resoluciones, acuerdos, etc.). El resultado del debate que se produzca en su seno no puede formalizarse como les venga en gana. Las normas que los regulan señalan con claridad cómo debe hacerse. Así debe ser, porque cuando hablan las instituciones públicas deben hacerlo siendo representativas de todos los ciudadanos, y no sólo de una parte, por muy mayoritaria que sea. Algún matiz debe hacerse en el caso de órganos unipersonales o del poder que tenga atribuido indirizzo político. En estos casos, difícilmente cabe exigirles una “neutralidad” en el debate de los asuntos públicos o impedirles que “opinen”, porque esos actos “políticos” son otra forma de ejercer su competencia de dirección política (si tiene atribuida esa función de orientación política, claro). No obstante, la irrupción de estas opiniones institucionales puede alterar gravemente la apertura y libertad del debate público de ideas porque lo que dice una institución pública puede tener efectos jurídicos y viene acompañada de una auctoritas que puede desequilibrar el igual peso que deben tener en el proceso de comunicación pública toda opinión que circula en él. Quizá por ello, en ciertos foros públicos, les sería exigible un deber de neutralidad, que sólo cabría excepcionar, como sostiene la Corte Suprema estadounidense, si concurren razones imperiosas de interés público.

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