8.- 40 años de Constitución – Relaciones intergubernamentales. La necesaria cooperación entre Comunidades Autónomas, por José Tudela Aranda
Letrado de las Cortes de Aragón
La deficiente calidad de las relaciones intergubernamentales se ha convertido en un auténtico paradígma de prácticamente cualquier aproximación al Estado autonómico. Desde luego, ha habido matices a la mencionada afirmación, en particular subrayando la escasa diferencia con otros Estados descentralizados, incluso federales. Las relaciones intergubernamentales serían motivo de crítica en casi cualquier Estado federal. Sin duda, es posible que algunos de los males diagnosticados y criticados de nuestro modelo, no sean sino una patología casi inevitable de la complejidad que conlleva la descentralización política. Por lo demás, los estudios más rigurosos demuestran que en España existe un amplio elenco de instrumentos y de prácticas asociadas a la colaboración intergubernamental y que son utilizados con, incluso, cierta generosidad. Pero esos mismo estudios denuncian carencias que no pueden pasarse por alto. Entre los mismos, la Fundación Manuel Giménez Abad ha realizado estudios de caso sobre materias como la gestión del agua; las políticas de inmigración; la educación o la sanidad, entre otros. En esos estudios, la constatación de déficits de cooperación vertical, entre el Estado y las Comunidades Autónomas y horizontales, entre las Comunidades Autónomas, ha sido una constante. Carencias que, además, deben ser examinadas en el conjunto de las dinámicas del Estado autonómico. Más. Su precisa comprensión exige una visión global del Estado. Las relaciones intergubernamentales no son importantes por un prurito teórico de profesores universitarios. Lo son porque en un Estado descentralizado de su adecuado funcionamiento dependerá en buena medida, la eficacia y eficiencia del conjunto de la actuación de los poderes públicos. Y hoy, habría que añadir, del acierto en su diseño y posterior ejecución, dependerá en buena medida la legitimidad social de la autonomía política como principio vertebrador de la organización territorial del poder.
El ámbito de las relaciones intergubernamentales es amplio y diverso. Así, bajo esta denominación se puede llegar a distinguir dos categorías iniciales que admitirán posteriores subdivisiones. Por un lado, las clásicas relaciones de integración de la voluntad de las entidades subestatales en la formación de la voluntad del Estado. Un debate en España aglutinado básicamente alrededor del rol del Senado y, en menor medida, de la Conferencia de Presidentes. Por otro, las relaciones de colaboración en sentido estricto. Y ésta pueden distinguirse en función de los sujetos. Así, por un lado, habría que hacer mención a las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por otro, a las relaciones entre las Comunidades Autónomas. Unas y otras, a su vez, podrán ser multilaterales y bilaterales.
Tanto en el ordenamiento jurídico como en la práctica, es posible encontrar ejemplos para ilustrar las distintas categorías relacionadas. Es posible coincidir en que la mayor déficit de nuestro modelo de organización territorial en este punto, hace referencia a las relaciones de integración. El diseño constitucional del Senado haría prácticamente imposible que esta Cámara pudiese desempeñar la función de representación territorial que la propia Constitución le atribuye. Por otro lado, la práctica alrededor de la Conferencia de Presidente, es menos que deficiente. Su escasa virtualidad provoca que apenas pueda ser objeto de estudio, si no es para denunciar su inexistencia real. Deseo centrar el foco de estas líneas en las relaciones entre Comunidades Autónomas. Además, si algo ha sido tratado por nuestra doctrina ha sido el rol del Senado, con una coincidencia casi generalizada sobre la necesidad de su reforma. Sólo me cabe insistir en que tanto desde una perspectiva técnica (adecuado ejercicio de las políticas públicas) como, sobre todo, política, la existencia de una Cámara que cumpla, aún con inevitables deficiencias, el papel de representación de la voluntad de los distintos territorios y desde esta premisa sirva para la legitimación federal de la última decisión estatal, es imprescindible. Creo que es posible afirmar que la debilidad de esta faceta de la integración de la voluntad territorial, es una de las cuestiones que más separa a nuestro modelo de organización territorial de un canon federal clásico.
Sobre las relaciones de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, apenas deseo realizar un par de apreciaciones. En primer lugar, la imperiosa necesidad de sustraer el funcionamiento de los órganos multilaterales de la voluntad, sino capricho, del ministro de turno. Su funcionamiento debe ser reglado, sustraído a criterios de oportunidad. En segundo lugar, creo que es preciso reivindicar la importancia de la colaboración técnica, es decir de la colaboración entre los diferentes estratos administrativos. Una colaboración que, según señalan la práctica totalidad de los protagonistas, es frecuente y siempre muy fluida. En relación con esta faceta de la colaboración, estimo oportuno resaltar la importancia de los cauces informales de relación. Como tales denomino a las oportunidades que faciliten encuentros entre los distintos actores, fuera de una sesión formal de trabajo. Esas relaciones informales son un instrumento muy útil para engrasar los procedimientos formales de trabajo. Si bien se pueden predicar tanto de técnicos como de políticos, es claro que es el ámbito técnico el más propicio para ellas. En tercer lugar, y finalmente, creo que es preciso realizar una reflexión sobre la dialéctica entre relaciones bilaterales y relaciones multilaterales. No es exagerado señalar que la misma ha adquirido un tinte ideológico. Mientras unos defienden la imposibilidad de la existencia de relaciones bilaterales otros se autoexcluyen de los ámbitos multilaterales para, en todo caso, admitir la posibilidad de un ámbito singular, estrictamente bilateral. Como en otras cosas, la polémica adquirió carta de naturaleza con motivo de la aprobación de los Estatutos de Autonomía de segunda generación, ya que en la práctica totalidad de los mismos, se regulaba un ámbito de relaciones bilaterales. En mi entender, se trata de una polémica absurda. Un Estado compuesto exige, por supuesto, de vigorosos y reglados ámbitos de cooperación multilateral. Pero también será precisa la existencia de espacios para la cooperación bilateral. Y no hay ningún obstáculo ni teórico ni práctico para que los mismos se articulen. Frente a la dialéctica de la oposición entre la bilateralidad y la multilateralidad, habría que oponer una cultura de la complementariedad.
Resta, finalmente, el examen de la relaciones horizontales, es decir de las relaciones entre las Comunidades Autónomas. Creo que el presupuesto desde el que debe ser examinada esta perspectiva de las relaciones intergubernamentales es su relación con la dialéctica más relevante de todo Estado descentralizado. Me refiero a la que opone diversidad e igualdad. Por supuesto, también es posible examinar las relaciones verticales desde esta perspectiva. Y debe hacerse. Pero creo que es necesario resaltar su importancia en relación con la cooperación entre las Comunidades Autónomas. Como actores principales del desarrollo del principio de autonomía, a ellas les debiera corresponder gestionar los límites de la diversidad, tanto en relación con la eficacia de las políticas públicas como con los márgenes de homogeneidad que se consideren preciso. En este sentido, estas líneas son una reivindicación de la autonomía de las Comunidades Autónomas para establecer por si mismas los límites de la diversidad. Alguien puede alegar que esos límites son los previstos en la Constitución y Estatutos de Autonomía. Es así. Pero ello no resta valor a la afirmación anterior. Las normas mencionadas establecen una referencia de máximos. Creo que es conveniente, sino necesario, que exista un criterio político para definir, dentro de esos máximos, hasta donde se llega. Y sería muy oportuno que ello fuese realizado por las Comunidades Autónomas, fruto de la colaboración técnica y política entre las mismas.
El presupuesto de la conclusión mencionada es la constatación de la existencia de severas diferencias en las distintas políticas públicas que ejecutan las Comunidades Autónomas. No se trata de eliminar la diferencia que, por otro lado, obvio es decirlo, es consustancial a un Estado políticamente descentralizado. Se trata de gestionarla políticamente. Por dos razones. En primer lugar, por evidentes razones de eficacia. En segundo lugar, por el riesgo de que injustificadas diferencias acaben dañando la legitimidad del modelo. Los distintos estudios realizados en la Fundación Manuel Giménez Abad nos han mostrado la existencia de diferencias que objetivamente pueden considerarse cuestionables. Así, un estudio de los distintos sistemas sanitarios, muestra que las diferencias en gasto per cápita; número de camas; quirófanos médicos; o profesionales sanitarios, desbordan lo que podría entenderse como razonable, llegando a poner en peligro tanto la cohesión global del sistema como la equidad entre los diferentes territorios. Similar es la situación en relación con la dependencia, donde las diferencias entre prestaciones, listas de espera y definición de la propia dependencia, se dispara. También la Renta Mínima de inserción puede traerse a colación para ilustrar estas diferencias. Si en País Vasco y Navarra, la cantidad a recibir es, respectivamente, 665 y 548 euros, en Murcia Y Comunidad Valenciana, donde son más bajas, son de 300 y 338 euros. Otra diferencia importante en relación con la Renta Mínima, afecta a la duración. Si en Asturias, Madrid, o Castilla y León, no tiene límite, en Andalucía está restringida a seis meses o en Castilla La Mancha y Rioja a 24 meses. En educación, por ejemplo, viene siendo recurrente advertir sobre la diversidad de la dificultad de las pruebas de acceso a la universidad. También el gasto per cápita es muy diverso. Finalmente, habría que dedicar un apartado especial a las diferencias en fiscalidad, de las que el impuesto de sucesiones es, probablemente, el que mejor ejemplifica la polémica por las diferencias en esta materia.
Hay que considerar la importancia de diferencias como las descritas. En primer lugar, habría que subrayar que avalan la efectividad de la autonomía política. Es decir, demuestran que con el actual marco normativo, es posible realizar políticas muy diversas en cuestiones centrales. En segundo lugar, la relevancia de las diferencias y la escasa reacción social ante las mismas, parecen hacer notar una mayor tolerancia federal, en palabras del profesor Köelling, de la que, en principio se presupone del ciudadano español. En tercer lugar, no puede obviarse que en algunos casos, la importancia de las diferencias y, sobre todo, el hecho de que las mismas no sean el resultado de una acción concertada, puede suponer un grave quebranto al mínimo de homogeneidad que exige la eficacia de la gestión de determinadas políticas públicas. En cuarto y último lugar, no debe desdeñarse el riesgo de que llegue el momento en el que la tolerancia social hacia una diversidad que se estime excesiva, ceda y acabe erosionando severamente el respaldo ciudadano al conjunto del sistema. Más si se tienen en cuenta que a las Comunidades Autónomas corresponde la gestión del núcleo de las prestaciones propias del Estado social.
La conclusión parece clara. El desarrollo del Estado autonómico ha posibilitado una vigorosa descentralización del poder político. Más allá de las referencias normativas, los datos demuestran la importancia de la capacidad de gestión que poseen las Comunidades Autónomas. El ejercicio de esa autonomía implica, necesariamente, diversidad. Pero ello no es incompatible con el desarrollo de procedimientos de colaboración entre las diferentes Comunidades Autónomas, tanto bilaterales como multilaterales, que posibiliten tanto una más eficaz asignación y gestión de los recursos como la definición de una política común que facilite la pedagogía necesaria en relación con las inevitables diferencias.
Las relaciones intergubernamentales son una de las materias que más recurrentemente se citan para justificar la necesidad de una reforma de la Constitución. Tanto para resolver los problemas de integración, muy particularmente para rediseñar el Senado en un verdadero sentido federal, como para establecer eficaces y transparentes cauces de colaboración tanto verticales como horizontales, se alega que es precisa la reforma de la Constitución. Poco se puede objetar a ello. Las deficiencias del texto constitucional en este extremo son evidentes. Y, habría que añadir, no podía ser de otra manera. Lejos estaba de la cabeza del constituyente el modelo de organización territorial resultante. Ahora bien, hasta que la reforma de la Constitución pueda ser una realidad, se pueden hacer bastantes cosas. El estado por si solo; el Estado con las Comunidades Autónomas; y estas entre sí, pueden ser actores de decisiones que contribuyan a paliar significativamente las deficiencias detectadas. Para ello, es condición ineludible tanto la conciencia alrededor de la existencia de un problema como la voluntad política de resolverlo.
