De nuevo sobre bienes comunes y administración compartida en Italia, por Joaquín Tornos
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Un número ya muy significativo de Ayuntamientos italianos han aprobado en los últimos años Reglamentos de administración compartida. Estas normas (a las que ya hicimos referencia en un anterior blog) tratan de hacer realidad el principio constitucional de la subsidiariedad horizontal organizando la participación de los ciudadanos (los ciudadanos activos) en el cuidado y la gestión de los bienes comunes. De este modo se trata de recuperar a la ciudadanía para la política, para la gestión de lo público, recordando que los ciudadanos de un municipio son titulares de derechos pero también hombres y mujeres cargados de obligaciones cívicas.
Desde un primer momento la entidad Labsus (Laboratorio de la subsidiariedad) insistió en la necesidad de dar forma jurídica a este objetivo de impulsar la administración compartida. Por ello, a partir del artículo 118 de la Constitución, se confió a los Reglamentos Municipales la formalización de los principios de esta actividad, y éstos a su vez remitieron a los Acuerdos de Colaboración, que debían formalizar los Ayuntamientos y los ciudadanos activos, la articulación de los concretos proyectos de actuación.
Esta necesaria formalización jurídica podía plantear problemas al tener que encajar con el marco normativo general de funcionamiento de los entes locales.
Uno de estos problemas surgió en relación al aseguramiento de los ciudadanos activos por parte de los Ayuntamientos, con el fin de cubrir los posibles daños que sufrieran estos ciudadanos que, sin ser personal municipal, actuaban al servicio de intereses generales del municipio. Tras diversas resoluciones contrarias a este aseguramiento por parte de Tribunales Regionales de Cuentas, el Tribunal de Cuentas estatal, en su sección de las autonomías, y en Pleno, dictó el 14 de noviembre de 2017 una Resolución favorable a este aseguramiento en base a unos argumentos que han sido calificados de históricos para la interpretación del principio de subsidiariedad horizontal y de la administración compartida ( pueden verse en este sentido los comentarios de esta resolución llevados a cabo por Gregorio Arena y Fabio Giglioni en Labsus.it de 7 y 18 de diciembre).
En pocas líneas el Tribunal de Cuentas estableció la siguiente doctrina: “los entes locales pueden establecer, con gastos a su cargo, contratos de aseguramiento por accidente, enfermedad y responsabilidad civil frente a terceros a favor de voluntarios concretos implicados en actividades de contenido social con la condición de que, de forma reglamentaria, se salvaguarden la libertad de elección y de colaboración de los voluntarios, la absoluta gratuidad de su actividad, la ausencia de cualquier vínculo de subordinación y su no afectación personal”.
Al resolver en estos términos este concreto problema jurídico, de notable importancia práctica, la resolución del tribunal de Cuentas fija un principio interpretativo de valor general para los Tribunales inferiores en el que se sintetizan las ideas básicas de lo que debe entenderse jurídicamente por administración compartida.
El Tribunal reconoce que los voluntarios, los ciudadanos activos, actúan en virtud de una opción libre, consciente, no determinada por un estado de necesidad, para ejercer una actividad de interés general que complementa, pero no sustituye, a las tareas propias de la administración. Los Acuerdos de Colaboración no son formas de externalizar tareas administrativas, sino para estimular la participación activa de los ciudadanos en la cosa pública. Pero esta participación debe estar protegida por un seguro y, por ello, los municipios pueden formalizar estos contratos de aseguramiento.
El Tribunal reconoce que esta forma de colaboración se sustenta en el principio de subsidiariedad horizontal que encarna la colaboración entre autoridades públicas y ciudadanos. Y añade que este principio puede ser aplicado directamente por los Reglamentos municipales. De esta forma los Reglamentos municipales pueden dar cobertura a los Acuerdos de colaboración con ciudadanos y ciudadanas que actúan libremente y de forma individual, y pueden establecer que los ciudadanos activos deben poder beneficiarse de la ayuda municipal en forma de un seguro financiado por el municipio.
Las propuestas de Labsus, y los cerca de doscientos Reglamentos municipales ya aprobados, han recibido un fuerte respaldo. Desde su diseño inicial el modelo de administración compartida se quiso construir a partir de sólidas bases jurídicas. La resolución que comentamos ha confirmado que el modelo está bien diseñado.
Esta breve referencia al proceso que se está siguiendo en Italia nos ha de llevar a reflexionar de nuevo sobre la conveniencia de introducir la administración compartida en nuestros entes locales.
