9.- 40 años de Constitución – Los Gobiernos locales: del municipio constitucional a la ciudad global, por Tomàs Font
Catedrático de Derecho Administrativo de la UB
1. La evolución del marco general.
El art. 140 CE identifica a los municipios con dos cualidades esenciales: la garantía de su autonomía y su organización directamente democrática. Además, el municipio, como las demás entidades locales, se inscribe en el conjunto de la organización territorial del Estado (art. 137 CE), lo que plantea su relación con las CCAA; En fin, la reforma del art. 135 CE al incorporar el principio de estabilidad presupuestaria, ha completado el cuadro con los criterios de eficacia y eficiencia.
Sobre el cuadro normativo básico de la LBRL de 1985, han incidido sucesivamente el denominado “Pacto local“ para mejorar la gobernabilidad (1999), la “modernización” para incorporar el régimen diferenciado para las grandes ciudades (2003), la “simplificación” para eliminar trabas al ejercicio de actividades privadas (2009) y la “racionalización y sostenibilidad” en el contexto de la crisis económica (2013). Completa el marco normativo básico la LOREG y la legislación de haciendas locales. Además, la Carta Europea de Autonomía Local (CEAL) ratificada por España en 1988 incorpora un refuerzo de los principios de autonomía y democracia local.
Por su parte, los Estatutos de Autonomía y la legislación de las Comunidades Autónomas han sido elementos determinantes, especialmente respecto del segundo nivel local: comarcas, mancomunidades, áreas metropolitanas, etc.- así como del reconocimiento de un mayor o menor acervo competencial local a través de la correspondiente legislación sectorial.
Pero el resultado de la ordenación organizativa y competencial del gobierno local en España arroja unos datos significativos. La media de gasto público de los entes locales en España fue en 2015 de 1.393 euros por habitante, mientras que la media de la Unión Europea era de 3.205 euros. El porcentaje que dicho gasto público local representaba sobre el total de las Administraciones públicas en esa fecha era en España el 13,7 %, -sólo un 1% más que 20 años antes- mientras que la media en la Unión Europea significaba un 23,4 %. Una posición ciertamente débil la de los gobiernos locales españoles, y sin embargo nadie duda de su protagonismo en la satisfacción de las necesidades ciudadanas y en la preservación de la vida democrática de las instituciones.
2. La autonomía local
Desde el primer momento, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional adoptó la figura de la garantía institucional de dicha autonomía, que se ha mostrado ineficaz para juzgar aquellas leyes que introducen en el régimen local mayores o menores controles o que reconocen mayores o menores competencias a los municipios. A la postre, el TC ha vendido a utilizar la propia LBRL como verdadero parámetro de constitucionalidad de las leyes.
Las diversas expresiones del contenido de la autonomía local no han obtenido, por lo general, una protección efectiva. Así, en lo competencial, ha bastado que “no se elimine toda participación municipal en un asunto de su interés” para entender que no se vulnera su autonomía. Únicamente la potestad normativa de los municipios ha conseguido ver reconocido un incipiente status propio, que habrá que desarrollar. Es conveniente fortalecer, incluso a nivel constitucional, una cláusula general de competencia municipal que incorpore con mayor efectividad los principios de autonomía y de subsidiariedad proclamados en la CEAL.
En cuanto a las garantías específicas, el conflicto constitucional en defensa de la autonomía local, introducido en 1999, ha resultado un verdadero fracaso. De treinta conflictos planteados, solamente en nueve de ellos el TC ha entrado a conocer el fondo del asunto, y ninguno ha sido estimado. Experimento fallido, que habrá que revisar.
Tampoco los instrumentos específicos de participación local en la formación de las leyes, como los consejos de gobiernos locales creados por algunos Estatutos de Autonomía, han dado ningún resultado apreciable, en parte debido a la oposición de los partidos y asociaciones municipalistas a perder protagonismo.
3. La calidad democrática local
El nivel municipal ha resistido mejor que otros la dinámica de desconfianza en las instituciones públicas y el deterioro de su calidad democrática. En cambio, los entes supramunicipales, siendo de elección indirecta, presentan mayores déficits de transparencia. Hace ya tiempo que se vienen sucediendo las demandas de reforma electoral en busca de una revitalización institucional. La posible reforma debería perseguir simultáneamente varios objetivos de mejora: de la legitimidad, de la representatividad y de la estabilidad de los gobiernos municipales.
El sistema de elección directa del alcalde, en sus diversas variantes, está extendido en buena parte de Europa y con una valoración positiva por lo general, y las aportaciones de las experiencias comparadas y los análisis de la doctrina son ya muy maduros. Es ya una necesidad imperiosa situar el tema de la reforma electoral local en la agenda insoslayable a cubrir en los años inmediatos, junto a la profundización de los demás mecanismos participativos ciudadanos y de descentralización interna.
Cabe preconizar que la dinámica de la reforma electoral local contenga una apuesta contra el uniformismo excesivo del régimen local, tantas veces denunciado, y pueda consistir en ofrecer más de un modelo o sistema determinado, o variantes distintas, que puedan ser objeto de libre asunción, o bien por las CCAA, resultado de una mayor “interiorización” autonómica de lo local, bien por cada uno de los municipios, en ejercicio de su propia autonomía organizativa.
Asimismo, la atribución constitucional al ayuntamiento, elegido por sufragio directo, no sólo del gobierno municipal sino también de su administración, ha planteado serios problemas en la relación –y distinción- entre política y gestión, en la profesionalización en la alta dirección administrativa local, que la jurisprudencia constitucional no ha ayudado a resolver. La distinción entre política y administración ha conducido en otros países, en un contexto de lucha contra la corrupción, a excluir a los órganos políticos del ejercicio de competencias estrictamente administrativas de otorgamiento de derechos (contratos, nombramientos, autorizaciones, subvenciones, etc.), reservándoles las funciones normativas, de orientación política, de planificación y programación.
También esta cuestión merece su incorporación a una agenda de reformas institucionales.
4. Gobierno local y Comunidades Autónomas
Un elemento determinante de la posición del municipio constitucional –y del conjunto del gobierno local-, es su forma de integración en la organización territorial del Estado autonómico.
La jurisprudencia ha consagrado el carácter “bifronte” del régimen local y en su virtud ha otorgado una amplia dimensión a la competencia básica estatal sobre el régimen de las administraciones públicas, al que ha equiparado el “régimen local”. Entre otras consecuencias ello ha conducido a incrementar el tan criticado uniformismo en el régimen local y a dejar un escaso espacio a la diferenciación autonómica.
La tímida admisión por el TC de una mínima diferenciación respecto de la LBRL –por lo demás, convertida en parámetro de constitucionalidad, como se ha dicho- cuando hubiera suficiente “anclaje” constitucional o estatuario para ello, contribuyó a reivindicar para el Estatuto de Autonomía, como norma constitucionalmente adecuada, el papel de regular directamente las especialidades del gobierno local de cada Comunidad Autónoma, y al mismo tiempo, incrementar la densidad y concreción del contenido constitucional de la autonomía local, erigiéndose en la norma capaz de ser una eficaz orientación y límite para el legislador ordinario. El Estatuto podría así devenir una especie de “Constitución local territorial” como lo son, en realidad las Constituciones de los Länder en Alemania o en Austria, que permitiese trasladar la garantía constitucional de la autonomía local a la concreta realidad municipal de su respectivo territorio.
La STC 31/2010 sobre el Estatuto de Cataluña limitó fuertemente esta posibilidad, aunque no cerró del todo el paso a continuar en una línea de mayor “interiorización” autonómica del gobierno local. Ha sido una equivoca lectura de dicha Sentencia por la posterior jurisprudencia constitucional, dictada en relación con la LRSAL, -haciendo decir al propio TC lo que no dice que dice- la que erróneamente ha acabado por otorgar una primacía absoluta a la LBRL sobre los Estatutos de Autonomía.
Si la vía estatutaria no ha podido prosperar, sólo queda confiar, si no hay un cambio profundo de la dinámica jurisprudencial, en la inaplazable reforma constitucional.
5. La organización territorial local
Precisamente, uno de los elementos que pueden ser objeto de mayor interiorización autonómica es la de los distintos niveles de organización territorial local, que deben adecuarse a cada específica realidad demográfica e institucional. El papel del ente intermedio de gobierno local –provincia, isla, comarca, veguería, mancomunidades, áreas metropolitanas- ha sido ya objeto de mayor diferenciación desde la propia CE y de los Estatutos, y cabe aún reforzarla por via de una modulación del actual carácter bifronte desde la propia Constitución.
La legislación autonómica ha aprovechado el espacio, aunque no siempre con resultados positivos, como ha mostrado la evolución de la comarcalización forzosa en Cataluña y su relativa desactivación en los últimos años. En otras Comunidades, en cambio, se han potenciado dinámicas asociativas que bien articuladas pueden prefigurar una organización supramunicipal más estable.
El ente intermedio puede cumplir funciones diferentes según cada realidad, ya sea de asistencia, cooperación y suplencia de los municipios, especialmente en los ámbitos rurales, o pueden tender a desarrollar políticas propias de desarrollo económico y social territorial. No se ha querido afrontar la formulación de una política de reordenación general del mapa municipal para superar el inframunicipalismo, lo que sigue justificando la pervivencia del ente intermedio de función asistencial.
En todo caso, en líneas generales, deben simplificarse niveles, en lugar de acumularlos, y en su caso, deben refundirse, dando lugar a organizaciones asimétricas. Así se ha hecho en las últimas legislaciones de países europeos sobre áreas metropolitanas, que en algunos casos han llevado a su identificación, por fusión, con las provincias. Por cierto, en España, los geógrafos identifican alrededor de 45 realidades metropolitanas, con tipologías distintas, pero todas ellas necesitadas de algún tipo de organización administrativa. En cambio, apenas Barcelona y Vigo –y ésta, sin efectividad- cuentan con ley específica.
La realidad metropolitana está demandando una mayor garantía y potencialidad como ente de gobierno y no de mera prestación de servicios comunes, y acaso deba plantearse su mayor reconocimiento, incluso a nivel constitucional, como ya sucede en otros ordenamientos europeos.
6. Nueva perspectiva: del municipio a la ciudad
Después de 40 años de Constitución y de autonomía y democracia local, que en su conjunto han sido positivos, cualquier agenda de reformas institucionales debe tener en cuenta aquellas cuestiones específicas que se han adelantado en los apartados anteriores.
Pero junto a ello, hay que introducir una reflexión profunda acerca del nuevo papel que la ciudad, como concepto específico dentro del mundo local, está ya jugando junto a las instituciones de naturaleza estatal –Estado y Comunidades Autónomas- en su enfrentamiento a los retos de la globalización. Las tradicionales funciones estatales de legislación, justicia y autoridad, de protección de los derechos sociales y de redistribución de la renta van a ser compartidas indefectiblemente con la ciudad como nuevo sujeto político institucional. Sin olvidar la realidad de la España “vaciada”, que debe ser objeto de políticas públicas adecuadas, la ciudad va a ser sin lugar a dudas –lo está siendo ya- un imprescindible actor global que requerirá de una específica ordenación. Sin riesgo de contradicción alguna, podemos augurar larga vida al municipio constitucional, nueva vida a la ciudad global.
