7.- 40 años de Constitución – Sobre las opciones constitucionales y su desarrollo: el sistema electoral al Congreso y al Senado, por Francesc Pallarés

Catedrático de Ciencia Política de la Universitat Pompeu Fabra

El sistema electoral es el mecanismo de transformación de votos en escaños, una pieza clave en la configuración de la relación de representación, columna vertebral de las democracias representativas. Numerosos estudios han señalado las disfunciones para el buen funcionamiento de la relación de representación que representa nuestro sistema electoral, tanto al Congreso como al Senado. Este texto pretende recoger y aportar elementos para una reflexión sobre este tema.

Las opciones de la CE.

La actual estructura bicameral de las Cortes, la elección del Congreso por sufragio universal, directo y secreto y un Senado de representación territorial, figuraba en el articulado de la predemocrática Ley para la Reforma Política de 1976 del gobierno Suárez. En su Disposición Transitoria para las primeras elecciones establece, además: un Congreso de 350 escaños; la provincia como circunscripción, con un mínimo inicial de escaños para cada una y el resto de acuerdo a la población; su distribución entre candidaturas por sistema proporcional y requiriendo un porcentaje mínimo de votos para poder participar en la distribución. Para el Senado establece la provincia como circunscripción, con 4 escaños igual para todas (específico para las islas, Ceuta y Melilla) a distribuir mediante sistema mayoritario.

El también Real Decreto de UCD para regular las elecciones de 1977, precisa aquellos aspectos del sistema electoral que no quedaron establecidos en la LRP. Así: para el Congreso fija el mínimo inicial de 2 escaños para cada circunscripción; método proporcional d’Hondt, con voto de lista cerrada y bloqueada y una barrera mínima del 3% de votos, para la distribución de escaños entre candidaturas. En relación al Senado, establece voto limitado a un máximo de 3 candidatos/as por parte del elector quedando elegidos los/as 4 candidatos/as con más votos en cada circunscripción.

En las elecciones de 1977, los ciudadanos otorgan a UCD el 34,6% de los votos, obteniendo por el sistema electoral el 47% de los escaños (165) al Congreso y el 57% de los senadores, mostrando lo “acertado” para UCD del diseño electoral que había impulsado.

La Constitución de 1978 (CE) no innova en relación al sistema electoral al Congreso y al Senado, incorporando los elementos básicos establecidos en la anterior normativa (excepto senadores reales). Establece un Congreso entre 300-400 diputados/as, elegidos por sufragio universal; la provincia como circunscripción con un mínimo inicial de escaños para cada una y el resto en proporción a la población; y representación proporcional para la distribución de escaños entre candidaturas. Define el Senado como cámara de representación territorial y establece 2 vías para acceder al escaño de senador. 1) elección directa por sufragio universal, con la provincia como circunscripción, aplicando un criterio de “paridad federal” al atribuir 4 escaños por igual a cada una (específico para las islas, Ceuta y Melilla; 2) en lugar de los “senadores reales” establece la elección indirecta por la Asamblea de la CA de 1 senador por CA más 1 adicional por cada 1 millón entero de habitantes. En definitiva, la CE constitucionaliza las opciones de sistema electoral contenidas en la normativa predemocrática.

Las elecciones de 1979 y 1982 se realizan todavía sobre la normativa de 1977. En 1985, con gobierno del PSOE, se elabora la primera Ley electoral de la democracia (LOREG), que podía introducir algunos cambios para paliar los conocidos déficits en la representatividad. Así, el número de escaños del Congreso, el número de escaños fijos iniciales por circunscripción, el tipo de fórmula proporcional, la barrera mínima, eran (y son) son aspectos disponibles en el marco de la CE; como también lo es el sistema electoral al Senado para los senadores de elección.  Avanzada la consolidación de la democracia y con el Estado Autonómico en funcionamiento, ya no tenían sentido argumentos que podían dar justificación al sistema anterior a pesar de las disfunciones que presentaba. Sin embargo, desde la atalaya de su mayoría absoluta el PSOE opta por no cambiar y espera consolidarse obteniendo los beneficios del sistema electoral que anteriormente favorecieron a UCD.

Los efectos

Congreso

El actual sistema electoral al Congreso produce un grave problema de desigualdad en el valor de representación del voto de los ciudadanos en función de la provincia en qué residan y del partido al que voten. Afecta de lleno al buen funcionamiento de la relación de representación, que se manifiesta además en desajustes y disfunciones en el sistema de partidos y el funcionamiento institucional.

Desigualdad en el valor del voto en función de la provincia en que se reside. Existen grandes desigualdades de distribución de la población entre provincias y, con 2 escaños fijos por provincia, el tope de 350 no es cifra suficiente para que las más pobladas lleguen a tener el número de escaños que proporcionalmente les correspondería para que el número de habitantes por escaño fuera aproximadamente igual en todas. Este sistema produce un cociente habitantes/escaños sensiblemente menor en las circunscripciones con menos habitantes en comparación con las más pobladas. Así, en 2016, un escaño costó en promedio 25.000 votos en Soria o bien 30-35.000 en las 8 provincias con 3 escaños. En cambio, costó 97.000 votos en Madrid (36 escaños), o un promedio de 86.000 votos en las 7 provincias con 10 escaños o más. Diputados/as con igual voto en el Congreso “cuestan” 3-4 veces más votos en las circunscripciones “grandes” que en las “pequeñas”, es decir, que el valor de representación del voto es claramente superior en las provincias menos pobladas que en el resto, especialmente las más pobladas.  ¿Por qué el voto de unos ciudadanos debe valer más que el de otros para aprobar o rechazar una ley que afecta a todos por igual? ¿Por qué el voto unos ciudadanos ha de valer más que el de otros para la investidura de gobierno?  Esta desigualdad en nuestro sistema supera claramente a la de todas las democracias avanzadas y de otros muchos países: Entre 77 países con elecciones, y en una clasificación de mayor a menor igualdad en el valor del voto, España aparece en el puesto ¡¡ 51 !! con un nivel de desigualdad muy por encima de la media.

Desigualdad en el valor del voto en función del partido al que se vota.  Sobre el criterio de distribución anterior se configuran un gran número de circunscripciones con un número de escaños insuficiente (menos de 6) para que, en un sistema multipartidista, el criterio de proporcionalidad pueda ser efectivo y el porcentaje de escaños sea similar al de los votos obtenidos por los partidos. En nuestro caso, además, el método d’Hondt tiene efectos más favorables a los grandes partidos que otras fórmulas proporcionales.  En definitiva, sólo los grandes partidos a nivel de circunscripción llegan a poder obtener escaños, perdiéndose los votos de los ciudadanos otorgados a otros partidos (medianos y pequeños). En 2016, por ejemplo, Cs sólo pudo obtener escaños en 3 de las 25 circunscripciones de 3 a 5 escaños, a pesar de haber obtenido en la mayoría de ellas entre 10-15% de los votos. Sobre estas bases, nuestro sistema actual es el que tiene efectos menos proporcionales entre todos los sistemas proporcionales en las democracias avanzadas.

Tabla 1. Porcentajes de votos y escaños en las circunscripciones con menos de 6 escaños

PP PSOE
1986 % votos 25,6   CDS   9,1 43,4 IU   7,9
% escaños 30,3 5,4 52,6 2,0
1989 % votos 31,6  CDS   8,4 39,2 IU  5,8
% escaños 40,7 0,8 52,0 0
1996 % votos 43,8 38,0   IU  8,0
% escaños 54,3 39,7 0,9
2004 % votos 44,7  – 41,9    IU  3,2
% escaños 50,9  – 45,5 0
2011 % votos 49,9   UPyD   4,2 28,8 IU   ,1
% escaños 62,6 0 31,3 0
2016 % votos 39,0   Cs   11,7 24,7 U.Pod. 17,3
% escaños 51,5 2,9 28,2 14,6

Complementariamente, las circunscripciones con menor número de escaños (menos de 6), donde más limitada está la proporcionalidad, son también aquellas donde el voto tiene mayor valor de representación. En consecuencia, las opciones mayoritarias en ellas se benefician por partida doble, tanto por su acceso casi exclusivo a la representación, como por el mayor valor de representación del voto. Por lo tanto, queda más beneficiado por el sistema electoral el partido con mejor implantación en estas circunscripciones que, en su gran mayoría, han mostrado clara orientación conservadora. En 1979 UCD fue la opción más votada en todas ellas. Por su parte, en todas las elecciones desde 1996, el PP ha sido el más votado en 20 de las 26 circunscripciones de 2-6 escaños, con resultados más variables en las demás. Sólo en 1982 y 1986 el PSOE rompió la hegemonía conservadora, siendo el más votado en 20 de estas circunscripciones.

La penalización en la representación afecta igualmente a la distribución entre partidos de todo un conjunto de recursos políticos, al utilizarse como criterio (exclusivo o parcial) el número de escaños: sobre la financiación de los partidos y las campañas electorales; en la distribución de recursos y responsabilidades en las tareas parlamentarias; en las distintas formas de relación con otros órganos institucionales, entre otros aspectos.

Tiene también influencia sobre la estructura del sistema de partidos. Entre los votantes favorables a partidos medianos/pequeños genera  incentivos al llamado “voto útil” a favor de la opción mayoritaria más cercana o “menos mala”, configurando un mecanismo de “chantaje” al elector para no “perder” el valor de su voto, favoreciendo así la dinámica bipartidista.

En conjunto, el sistema crea desigualdad entre ciudadanos, falsea la representación de sus preferencias, altera la competición política y distorsiona el funcionamiento de mecanismos institucionales y de la rendición de cuentas.

Senado

Por las razones de su incoherente e incluso contradictoria configuración constitucional y de representación, el único criterio sobre el que se puede valorar la representatividad del Senado es su adecuación a las preferencias del cuerpo electoral.  Así lo han entendido también los ciudadanos cuyo voto al Senado ha seguido plenamente la orientación de su voto para el Congreso. Sobre esta base, y dado el sistema mayoritario de voto limitado, el partido más votado al Congreso obtenía normalmente 3 escaños y el segundo partido 1 escaño.

Tabla 2. Senadores de elección y voto al Congreso: Evolución 1982-2016

Senadores de elección PP PSOE
PP PSOE %

Senadores

% voto Congreso % Senadores % voto Congreso
1982 54 133 26,0 25,6 63,9 47,2
1986 63 124 30,3 25,6 59,6 43,5
1989 78 107 37,5 25,6 51,4 39,3
1993 93 96 44,7 34,6 46,2 38,6
1996 112 81 53,8 38,6 38,9 37,5
2000 126 60 60,6 44,2 28,8 33,9
2004 102 81 49,0 37,3 38,9 42,2
2008 101 88 48,6 39,7 42,3 43,6
2011 135 48 64,9 44,0 23,1 28,4
2015 124 47 59,6 28,4 22,6 21,8
2016 130 43 62,5 32,7 20,7 22,4

Se ha venido configurando así, un Senado monopolizado en el 90% de sus escaños por los dos grandes partidos, con mayoría del PSOE entre 1982-89 y del PP desde 1996 en adelante. Incluso en 2015 y 2016, PP y PSOE obtienen el 82% de los senadores de elección, con sólo el 52% de los votos. De esta manera el Senado se convierte en un perfecto amplificador de los incentivos al bipartidismo derivados del sistema electoral al Congreso

La utilización de mayorías prefabricadas mediante un sistema electoral que altera de manera tan sustancial las preferencias reales de los electores no deja de plantear problemas de legitimidad, por más legal que sea. Puede no ser grave normalmente para el proceso legislativo ordinario, pero sí puede serlo por el papel que tiene atribuido en situaciones de especial importancia (art.155, reforma constitucional).

También en otros aspectos (financiación, nombramiento de magistrados, por ej.) atribuye a los partidos mayoritarios unos recursos y una capacidad de intervención muy superior a la que corresponde por su apoyo ciudadano electoral.

Un cambio de transición

Los planteamientos y estrategias políticas en presencia no conducen a la formación de mayorías en las dos cámaras para una reforma constitucional que, entre otros necesarios aspectos, aborde los elementos disfuncionales relativos al sistema electoral del Congreso y a la figura en su conjunto del Senado. Dada la gravedad de los problemas, deben plantearse soluciones transitorias que permitan reducir las disfunciones del sistema electoral hasta que se realice la reforma constitucional. La vía para ello factible es la modificación de la LOREG.

En relación al Congreso, la única posibilidad para reducir las diferencias en el valor del voto entre provincias sería pasar de un mínimo inicial de 2 escaños a 1, aumentando al mismo tiempo el número de escaños a 400. Sin embargo, el juego de la proporcionalidad quedaría así más limitado en un número todavía importante de circunscripciones, si bien reduciría la penalización a otras. En conjunto, supondría  una cierta reducción de la desigualdad. En contrapartida,  aumentar el número total de escaños y/o reducir su número en algunas circunscripciones, introduce costes al aportar argumentos para los contrarios al cambio y en busca de rédito electoral.

Por su parte, las importantes desigualdades en el valor de representación del voto derivadas de la falta de proporcionalidad, especialmente en las 26 provincias con menos de 6 escaños, pueden paliarse mediante un cambio en el método proporcional utilizado. Desde diversos ámbitos y en diversos foros se han planteado el método Sainte-Laguë y el de la cuota Hare. El método Sainte-Laguë tiene un funcionamiento similar al d’Hondt pero en lugar de aplicar en el divisor la serie correlativa (1, 2, 3, 4, …), se aplica la serie de número impares (1, 3, 5, …).

El método de la cuota Hare, en un primer paso, en cada circunscripción se divide el total de votos válidos por el número de escaños a distribuir, obteniéndose un “cociente general” que representa el coste medio en votos de un escaño. A continuación se divide el nº de votos a cada partido por este cociente general, obteniendo el “cociente de partido”, que indica, en su parte entera, cuantos escaños le corresponden. Si al sumar los escaños de todos los partidos todavía queda alguno/s por distribuir se ordenan de mayor a menor los restos no utilizados (o la parte decimal) al obtener el cociente de partido y se van atribuyendo correlativamente uno a uno los escaños a los partidos, de mayor a menor resto.

Tabla 3. Congreso con fórmulas electorales alternativas:

Nº escaños % escaños
Fórmula PP Cs PSOE U.Pod PANE PP Cs PSOE U.Pod PANE
Sainte-Laguë 122 45 82 77 24 34,9 12,9 23,4 22,0 7,2
Hare 123 41 84 77 25 35,1 11,7 24,0 22,0 7,1
Actual 137 32 85 71 25   39,1 9,1 24,3 20,3 7,1

Ambos métodos permiten un acceso más fácil a la representación a los partidos “medianos” en las circunscripciones pequeñas. A medida que las circunscripciones son mayores los efectos de ambos sistemas prácticamente se igualan, y también con el d’Hondt.  Aplicados a los resultados al Congreso Sainte-Laguë y Hare producen una mejor adecuación entre representación parlamentaria y apoyo electoral.

Para el Senado

Para la elección de los 208 senadores por sufragio universal, la CE sólo establece circunscripciones provinciales con 4 escaños por igual. Admite por tanto un método de elección distinto del actual. No se trata ahora de diseñar un nuevo Senado ni de plantear la necesidad o no de esta Cámara. Carente actualmente de alguna lógica de representatividad (senadores autonómicos aparte), se trata de dar una base de representatividad al Senado establecido por la CE evitando, en la medida de lo posible, las disfuncionalidades derivadas de su actual sistema de elección. En esta dirección la única vía ahora posible es acercar la configuración del Senado a las preferencias de los electores, aplicando un sistema proporcional. Para evitar las distorsiones derivadas del pequeño tamaño de las circunscripciones las fórmulas más convenientes son las mismas fórmulas proporcionales antes planteadas para el Congreso: Sainte-Laguë o bien cuota Hare, con candidaturas de lista cerrada que podría ser no bloqueada.

Tabla 4. Senadores de elección:  fórmulas electorales alternativas

Nº senadores de elección % senadores de elección
PP Cs PSOE U.Pod PANE PP Cs PSOE U.Pod PANE
Sainte-Laguë 75 22 53 46 12 36,1 10,6 25,5 22,1 5,9
Cuota Hare 79 19 52 45 13 38,0 9,1 25,0 21,6 6,3
Actual 130 0 43 16 19 62,5 0 20,7 7,7 9,1

Con el nuevo sistema, el Senado no presentaría una composición muy distinta a la del Congreso y la mayor proporcionalidad de representación permitiría un mayor juego de mayorías y equilibrios. En este marco, la mayor similitud entre ambas cámaras podría facilitar consensos en ellas para desplazar a la actual segunda cámara algunas funciones más relevantes.

Desde la perspectiva del elector, cambiar a voto de lista cerrada y distribución proporcional otorga mayor simplicidad y claridad al voto que el sistema actual. En principio no serían de esperar grandes diferencias entre el voto de los electores al Congreso y su voto al Senado, pero las características del nuevo sistema permitirían al elector contemplar opciones de voto estratégico entre ambas cámaras; y la introducción del voto preferencial añadiría un nuevo incentivo. Todo ello redundaría también en una revalorización del Senado.

¿Son políticamente factibles estos cambios? Los intereses partidistas han determinado la génesis y el desarrollo del sistema electoral. Actualmente, todo parece indicar que en España la representación se estructurará alrededor de 4-5 fuerzas de nivel estatal, e incluso más en algunas CCAA. En una situación de volatilidad e incertidumbre de evolución en relación a los apoyos electorales, como la actual, parece cuando menos arriesgado situarse en la posición de beneficiado y apostar por el mantenimiento del sistema vigente. Vistos sus efectos, los riesgos son evidentes, y la proporcionalidad se configura como punto de referencia para los intereses partidistas ante las inseguridades. Existen, pues, incentivos partidistas para el cambio proporcional, y la formación de una amplia mayoría para este cambio. Por otra parte, contribuir a una mejora de nuestro sistema representativo contiene también incentivos de imagen para los partidos.

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