La defensa de los intereses colectivos en el contencioso-administrativo, por Àlex Peñalver i Cabré
Profesor Titular de Derecho Administrativo de la UB
Uno de los principales retos de la justicia administrativa del presente siglo es la tutela de los intereses colectivos, tal como ha destacado el magistrado del Tribunal Supremo José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.
Para empezar hay que dejar claro qué son los intereses colectivos puesto que, a menudo, hay una gran confusión. Yo los contemplo como la forma de recepción por el derecho interno de los derechos humanos que tienen por objete bienes jurídicos colectivos (en especial, los surgidos al último tercio del siglo XX) y que se caracterizan por tres aspectos: a) su titularidad es colectiva, incluso, de toda la colectividad; b) su objeto son bienes jurídicos colectivos no susceptibles de apropiación individual y exclusiva (uno de los más relevantes es el medio ambiente, pero hay otros muchos cómo, por ejemplo, los intereses colectivos de los trabajadores o de los consumidores y usuarios); y c) la protección que reclaman no se limita a la mera defensa ante el Estado (como los derechos liberales), ni a prestaciones del Estado (como la mayoría de los derechos sociales) sino que exigen nuevas formas de participación de la ciudadanía para la protección de estos bienes jurídicos colectivos.
Hay que diferenciarlos otros supuestos como los múltiples intereses individuales donde el ejercicio colectivo resulta necesario para su protección jurisdiccional. Ciertamente un mismo hecho (por ejemplo, la contaminación de un río) puede afectar intereses colectivos (la calidad ecológica del río) y múltiples intereses individuales (lesiones o molestias a decenas de miles de personas físicas por la intoxicación sufrida al consumir el agua contaminada). Pero el bien jurídico afectado en estos dos casos es totalmente diferente y también su tutela judicial.
Es importante destacar que los intereses colectivos son una de las manifestaciones destacadas de la globalización jurídica en cuanto que sueño objeto de tutela por el derecho internacional (por ejemplo, el Convenio de Aarhus por la protección de los intereses colectivos ambientales) y por el derecho de la Unión Europea (por ejemplo, las acciones de cese para la protección de los intereses colectivos de los consumidores y usuarios). Además, los intereses colectivos también han sido reconocidos a nivel constitucional y estatutario. Hay dos ideas claves para poder concretar estas exigencias del derecho internacional, europeo y constitucional. En primer lugar, la adscripción de los intereses colectivos a las figuras de derecho subjetivo (o interés legítimo) o al interés público (o interés general) implica una modulación del sentido tradicional de estos dos grupos de categorías jurídicas. Ya sea para ir más allá del carácter individual de los derechos subjetivos (o intereses legítimos). O para insertar la participación y la cotitularidad de la ciudadanía en los intereses públicos. Por lo tanto, los intereses colectivos se pueden reconocer tanto como situaciones jurídicas subjetivas (derechos o intereses legítimos colectivos) u objetivas (interés público con participación de los ciudadanos mediante la acción popular o la habilitación legal). Y en segundo lugar, el elemento esencial es que la ciudadanía tenga medios efectivos y reales de tutela de los intereses colectivos ya sea como derechos o intereses legítimos colectivos o como intereses públicos.
Los intereses colectivos muestran la inadecuación entre, por un lado, las exigencias a nivel internacional, europeo y constitucional en cuanto al acceso a la justicia por la defensa de los intereses colectivos y, por la otra banda, con el que dispone la legislación y la jurisprudencia todavía demasiado centrada alrededor de la tutela de derechos e intereses individuales. La superación de esta situación no puede esperar más y obliga de hacer reformas legislativas y adoptar una jurisprudencia todavía más favorable para que el acceso a la justicia por la defensa de los intereses colectivos sea real y efectiva. Hay que reformular los diversos aspectos de la tutela procesal para adecuarla a los intereses colectivos lo cual comporta incidir, especialmente, en la capacidad jurídica de los grupos sin personalidad jurídica, la legitimación, las pretensiones (de condena, cautelares y ejecutivas) y las limitaciones económicas. Un análisis más esmerado de esta situación y algunas propuestas de superación las planteo a Peñalver y Cabré, Àlex, La defensa de los intereses colectivos en el contencioso-administrativo: legitimación y limitaciones económicas, Thomson Reuters Aranzadi, 2016
