A vueltas con los CIE: el debate sobre su clausura, por Markus González Beilfuss

Profesor de Derecho Constitucional de la UB

La institucionalización de un debate antiguo

En los últimos meses, los centros de internamiento de extranjeros (más conocidos como CIE) vuelven a ser noticia: el debate sobre su clausura ha traspasado la calle y ha llegado al ámbito institucional; por el momento, al Parlamento de Cataluña y a los Ayuntamientos de Barcelona y Madrid. En el caso de estas dos ciudades, el cierre de los centros de internamiento ubicados en su término municipal se contempla de forma expresa en los programas electorales de las fuerzas políticas que han resultado ganadoras en las pasadas elecciones municipales1. En el caso del Parlamento catalán, esta reivindicación ha recibido apoyo formal por vez primera el pasado 2 de julio: la Comisión de Justicia y Derechos Humanos aprobó las conclusiones de un Grupo de Trabajo creado en su seno, en las que se reclama “el inicio en el plazo más breve posible de un proceso que conduzca al cierre de los centros de internamiento de extranjeros”2.

Desde su creación en el año 1985, los CIE han estado rodeados de polémica: en unos casos, a raíz de sucesos concretos acaecidos en su interior (en ocasiones, incluso luctuosos); en otros, como consecuencia de insuficiencias notables en la normativa que los regula; asimismo, con ocasión de prácticas que en algunos casos se apartaban de los supuestos y condiciones en que es posible decretar el internamiento de un extranjero. Los CIE han sido, en efecto, instituciones tradicionalmente controvertidas. Como consecuencia de todos estos problemas, algunas organizaciones no gubernamentales y colectivos de abogados han venido reivindicando desde hace unos años el cierre de estos centros. En los últimos meses, esta reivindicación ha empezado a ser asumida por instituciones altamente representativas como el Parlamento de Cataluña y, previsiblemente, por los Ayuntamientos de Barcelona y Madrid. Es cierto que estas instituciones carecen de competencias en relación con los CIE, puesto que es el Estado central quien las ostenta de forma exclusiva. No obstante, es evidente que esta toma de postura por parte las instituciones mencionadas constituye un salto cualitativo en el debate sobre estos centros.

 ¿Qué es un CIE?

La normativa de extranjería define los CIE como “centros de naturaleza no penitenciaria” en los que es posible internar de forma cautelar a los extranjeros que, por diversas causas, pueden ser obligados a abandonar nuestro país. La naturaleza “no penitenciaria” de estos centros no es, sin embargo, desarrollada por dicha normativa en ningún sentido, de modo que se da una situación paradójica: un elemento estructural de estos centros que debería garantizar que la privación de libertad que se produce en su interior se realiza en unas condiciones diferentes (y mejores) que las que se dan en las prisiones ha acabado permitiendo que el internamiento de extranjeros se lleve a cabo en unas condiciones que, en muchos casos, son peores que las de los centros penitenciarios.

El internamiento de extranjeros no es una sanción, sino una medida cautelar decretada por una autoridad judicial, cuyo único fin es garantizar durante un determinado plazo de tiempo (que en la actualidad nunca puede superar los 60 días) el cumplimiento efectivo de la obligación de abandonar el país. Por tanto, transcurrido el plazo máximo de internamiento o constatada la imposibilidad de practicar la expulsión, los internos deben ser puestos en libertad.

La privación de libertad es solo una de las medidas cautelares que contempla la legislación española de extranjería. Es más, puesto que supone una limitación de un derecho fundamental, debería ser excepcional. Sin embargo, en la práctica ha sido muy habitual. Aunque los criterios empleados para instar y para autorizar el internamiento han variado con el paso del tiempo, esta medida ha sido una realidad frecuente y no excepcional. En los últimos años, ha afectado sobre todo a extranjeros con antecedentes penales o policiales, y a personas que han sido trasladadas desde Ceuta y Melilla después de haber intentado entrar irregularmente en nuestro país.

El debate actual sobre el cierre de los CIE

En la actualidad, la controversia en relación con estos centros va más allá de los casos concretos en que la normativa no es aplicada de forma correcta; lo que se reivindica ahora es, directamente, su clausura. Los promotores originales del cierre de los CIE (fundamentalmente, organizaciones no gubernamentales y colectivos de abogados) han fundamentado su reivindicación en una discrepancia radical con estos centros, con la propia institución del internamiento de extranjeros y, en muchos casos, con la propia política del Gobierno de lucha contra la inmigración irregular. Este también es el caso de la Comisión de Justicia del Parlamento de Cataluña, que en su dictamen no se refiere únicamente a los CIE, así como de los programas electorales de las fuerzas mayoritarias en Madrid y Barcelona, que también dejan entrever una discrepancia estructural con estos centros.

En cualquier sociedad democrática, los debates públicos sobre aspectos relevantes de la convivencia deben ser bienvenidos. En el caso de la inmigración y, concretamente, de los CIE, tales debates son especialmente necesarios puesto que ambas realidades inciden en aspectos claves del Estado de Derecho y, en definitiva, en la pregunta de quiénes somos y cuáles son los principios de definen nuestro modelo de convivencia. La ausencia evidente de competencias autonómicas y locales para decidir la suerte de los CIE no deslegitima este debate desde un punto de vista democrático. Ello no implica, sin embargo, que las cuestiones competenciales puedan ser soslayadas, ni que la dimensión europea de la lucha contra la inmigración irregular puede ser dejada de lado. En todo caso, para que dicho debate pueda llegar a buen puerto (en el sentido de mejorar la situación actual) y sea riguroso, deberían darse algunos presupuestos. Máxime, teniendo en cuenta que la realidad del internamiento de extranjeros y de los CIE es diversa y compleja.

¿Qué presupuestos debería considerar un debate riguroso sobre los CIE?

Un primer presupuesto de cualquier debate de esta naturaleza debería ser el conocimiento preciso de la realidad. En el caso de los CIE, la ausencia de datos rigurosos y fiables ha sido una constante que ha dificultado hasta ahora cualquier debate. Si bien se ha producido alguna mejora, a día de hoy siguen sin existir estudios que analicen en profundidad la realidad y evolución de los CIE, y que permitan extraer conclusiones claras sobre una institución (el internamiento de extranjeros) que es crecientemente compleja y que también presenta diferencias entre los diversos CIE. Contamos, por un lado, con datos oficiales parciales y metodológicamente discutibles de algunos centros o de los años más recientes; y, por otro, con informes auspiciados por algunas organizaciones no gubernamentales que contienen datos extraídos de entrevistas y visitas, pero que acostumbran a ser poco representativos. Si bien tales datos suscitan dudas importantes sobre la eficacia del internamiento (aproximadamente la mitad de los internos no son expulsados), un debate riguroso sobre el internamiento requeriría mucha más precisión en los datos que se manejan.

Es cierto que la responsabilidad por esta situación recae en el Gobierno del Estado y, en concreto, en el Ministerio del Interior, que se ha mostrado muy poco transparente, cuando no obstruccionista, en relación con la información sobre los CIE. Aunque la situación ha mejorado algo en los últimos años como consecuencia, sobre todo, de instituciones como el Defensor del Pueblo o la Fiscalía General del Estado, hasta el punto que el Reglamento sobre los CIE aprobado en 2014 contempla expresamente el deber de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras de publicar datos relativos a la estancia y ocupación de cada centro, la situación real dista mucho de la que cabría esperar en un Estado democrático, en el que el ejercicio del poder debe ser transparente y responsable.

De hecho, sería deseable conocer no sólo los datos que se acaban de mencionar, sino también los relativos al origen y situación concreta de los internos, que es cada vez más heterogénea y compleja. Asimismo, sería sumamente interesante conocer la labor concreta que están llevando a cabo los diferentes Jueces de Control de Estancia de los CIE, que se crearon en el año 2009 con la competencia de visitar estos centros y de conocer las peticiones y quejas de los internos, pero cuya labor es bastante desconocida. En cualquier caso, el conocimiento de la realidad de los CIE permitiría no sólo detectar los problemas reales que los rodean, sino también contrarrestar los argumentos que, en algunas ocasiones, no se ajustan a la realidad o la simplifican en exceso.

Un segundo presupuesto que facilitaría un debate riguroso sobre los CIE sería ceñirlo estrictamente a tales centros. Es cierto que los CIE constituyen una pieza importante en la lucha contra la inmigración irregular y están relacionados con otras cuestiones como las identificaciones de extranjeros o las condiciones en que se materializan las expulsiones. No obstante, un debate que pretenda abordar de forma simultánea todos estos temas o que cuestione, en el fondo, la propia posibilidad de expulsar a los extranjeros que se encuentren en una situación irregular en nuestro país difícilmente puede llegar a buen puerto.

Un tercer presupuesto que debería presidir cualquier debate sobre los CIE hace referencia al realismo y a la voluntad de mejorar la situación. Tradicionalmente, los interlocutores han carecido de espíritu constructivo y dialogante. El Ministerio del Interior ha intentado evitar en la medida de lo posible cualquier debate, ya sea no ofreciendo datos, ya sea defendiendo sin fisuras la legalidad de cualquier actuación por parte de los miembros de la policía, ya sea retrasando injustificadamente la aprobación de las normas que deben regir la vida interna de estos centros.

Por su parte, los críticos de los CIE no siempre han manejado de forma matizada y objetiva los argumentos esgrimidos en defensa de su postura. La ausencia de datos oficiales y las dificultades de acceder a la realidad de estos centros han condicionado la estrategia de los colectivos que han reivindicado el cierre de los CIE. No obstante, algunos posicionamientos poco matizados en torno a la inconstitucionalidad de tales centros, a la sistemática vulneración de los derechos de los internos, así como la minusvaloración de las dificultades reales de las medidas alternativas al internamiento, tampoco han propiciado un debate riguroso en torno a los CIE.

En definitiva, lo que ha existido todos estos años ha sido una confrontación (en muchos casos, virulenta) en torno a los CIE, que no ha permitido abordar con los matices necesarios los diferentes supuestos que conviven en estos centros y, sobre todo, que no ha permitido profundizar en las alternativas reales al internamiento.

Un último presupuesto que no puede olvidarse en cualquier debate actual sobre inmigración y, en concreto, sobre los CIE es el contexto europeo en que se desarrolla la lucha contra la inmigración irregular. La creación del llamado Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, la supresión de los controles de las fronteras interiores y la creación de una frontera exterior de la Unión Europea está condicionando de manera radical las políticas de inmigración de los Estados Miembros y, por tanto, la política española. Si bien la normativa comunitaria (y, en concreto, la Directiva de retorno) no exige la existencia de centros de internamiento de extranjeros, no hay que olvidar que, para dicha normativa, la expulsión constituye la sanción por antonomasia a la estancia irregular, como ha recordado hace unos meses el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea en un caso referido precisamente a la legislación española3.

En este contexto, la necesidad de garantizar la ejecución de las expulsiones adquiere una dimensión europea que no puede soslayarse. Como tampoco puede restarse importancia al hecho que todos los Estados Miembros contemplan la privación preventiva de libertad como la medida cautelar más habitual, ni que las medidas alternativas al internamiento no resultan la regla en ningún Estado Miembro.

En definitiva, cualquier debate sobre inmigración y, en concreto, sobre la inmigración irregular debe tener muy en cuenta el contexto europeo, entendiendo por tal no sólo el marco normativo comunitario, sino también la repercusión política de las medidas adoptadas en el ámbito nacional.

La situación actual

Lamentablemente, el actual debate sobre el cierre de los CIE no parece presentar avances significativos en relación con ninguno de los cuatro presupuestos que se acaban de señalar: contar con datos rigurosos sobre la realidad, circunscribir el objeto del debate de manera estricta a los CIE, abordar el debate sobre estos centros desde el realismo y la con voluntad de mejorar la situación, y tener muy presente el contexto europeo.

Así, si se analizan en detalle los trabajos y las conclusiones del Grupo de Trabajo sobre la Revisión del Modelo de los Centros de Internamiento creado en el seno de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Parlamento de Cataluña, siguen echándose en falta, por un lado, datos rigurosos, contrastados y completos sobre los centros de internamiento y sobre la realidad concreta del CIE de Barcelona. La ya mencionada insuficiencia de los datos oficiales no ha sido suplida por la Delegada del Gobierno en Cataluña, que no compareció ante el Grupo de Trabajo a pesar de haber sido invitada. Pero también es de lamentar el escaso eco que las conclusiones del Grupo de Trabajo ha dado a las comparecencias del Fiscal Delegado de Extranjería de Barcelona y del Juez de Control de Estancia del CIE de Barcelona, que aportaron información interesante sobre la situación real de este centro.

Por otro lado, dichas conclusiones también van mucho más allá del internamiento de extranjeros y de los CIE, y se refieren a cuestiones tales como las identificaciones policiales de los extranjeros, los vuelos de repatriación, la protección internacional o la figura del rechazo en frontera introducida recientemente en la legislación de extranjería. En todos estos casos, el informe de la Comisión insta al Gobierno de la Generalitat a exigir del Gobierno estatal los cambios oportunos. Dejando de lado si los problemas que se señalan son actuales y generales, hubiese sido deseable un mayor análisis de las medidas alternativas al internamiento, a las que se alude de forma genérica sin reparar en que su aplicación presenta problemas específicos en el caso de extranjeros que, en la mayoría de supuestos, no desean volver de manera voluntaria a sus países de origen.

También cabe llamar la atención sobre el carácter en cierta medida ecléctico de las conclusiones del Grupo de Trabajo en lo que se refiere a los CIE. Aunque los medios de comunicación solo se han hecho eco del ya mencionado emplazamiento al Gobierno de la Generalitat para que requiera del Estado el inicio de un proceso que conduzca a la clausura progresiva de los CIE, dichas conclusiones también se refieren de forma expresa a las importantes mejoras en las condiciones de internamiento experimentadas en los últimos años, así como a la necesidad de llevar a cabo una serie de mejoras en las instalaciones de dichos centros y en el régimen de internamiento. Si bien ambas cuestiones no entran en contradicción, por lo menos de manera formal, con la reclamación de cerrar los CIE, su inclusión no parece obedecer solo a la voluntad de integrar al máximo número de fuerzas políticas en la aprobación de las conclusiones (que han sido apoyadas por todos los grupos parlamentarios, excepto el Popular y el de Ciudadanos), sino también al reconocimiento implícito de que la clausura de los CIE no es factible de forma inmediata, sobre todo por la falta de alternativas reales y contrastadas al internamiento.

Por último, las conclusiones del Grupo de Trabajo tampoco han tenido suficientemente en cuenta el contexto europeo de la política migratoria. Se insta la revisión de algunos aspectos de esta política y se sostiene que la normativa comunitaria no impide el cierre de los CIE, pero no se hace referencia al impacto de esta medida a nivel europeo, sobre todo teniendo en cuenta el grado de desarrollo del debate en torno a las medidas alternativas al internamiento.

En suma, más que una “propuesta de revisión y superación del modelo actual de los centros de internamiento”, que era lo que el Pleno del Parlamento de Cataluña había aprobado en su día4, las conclusiones del Grupo de Trabajo (denominado formalmente “de revisión del modelo de los CIE”) se han limitado, pues, a trasladar a la Cámara sin apenas matices las posiciones favorables al cierre de estos centros, que hasta ahora eran minoritarias. Poco se ha avanzado en el debate y análisis de las alternativas reales y concretas al internamiento de extranjeros, más allá de una referencia genérica a unos centros abiertos de acogida transitoria, que parecen previstos para extranjeros que únicamente hayan cometido irregularidades administrativas. En cualquier caso, sin un debate en profundidad sobre tales alternativas en relación con personas extranjeras que, por lo general, no desean abandonar de forma voluntaria el país, resulta muy difícil (por no decir imposible) avanzar de manera real en el debate en torno a la clausura de los CIE.

Documentación complementaria

-GONZÁLEZ BEILFUSS, M., “El régimen jurídico de los CIE en España: evolución normativa y cuestiones pendientes”, REVENGA SÁNCHEZ, M. Y FERNÁNDEZ ALLÉS, J.J., Los CIE. Régimen jurídico tras el Reglamento de 2014 y la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2015, Tirant lo Blanc, Valencia, 2015.

-PUEBLOS UNIDOS, Situación actual de los CIE en España y su adecuación al marco legal vigente. Informe elaborado por las Clínicas Jurídicas de ICADE (Universidad Pontificia de Comillas), Per la JustíciaSocial (Universidad de Valencia), Dret al Dret (Universidad de Barcelona) y el Observatorio de Derechos Humanos (Universidad de Valladolid), 2015.

1 Así, el programa de Barcelona En Comú contiene el compromiso de presionar políticamente para cerrar el CIE de Zona Franca en base a argumentos de carácter ético, económico y técnico. Más allá de algunas medidas relacionadas con las identificaciones de extranjeros y la expulsión desde las prisiones de aquellos que hubiesen sido condenados, dicho compromiso se concreta en la presentación de una moción desde el Ayuntamiento que solicite el cierre de dicho centro. Por su parte, el programa de Ahora Madrid contempla genéricamente la solicitud al Estado del cierre del CIE de Aluche, del que se señala que “priva de libertad a personas por una mera falta administrativa”.

2 Vid. BOPC, núm. 641, de 16 de julio de 2015.

3 Sentencia de 23 de abril de 2015 del Tribunal de Justícia de la Unión Europea (C 38/14)

4 Moción 156/X del Parlamento de Cataluña, sobre las garantías jurídicas y la tutela de los derechos fundamentales de la población inmigrantes en Cataluña.

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