Sobre la proposición de ley para limitar la compra especulativa
Professor Titular de Dret Administratiu de la Universitat de Girona
En el marco del pacto de presupuestos entre los Comunes y el Gobierno de la Generalitat se ha acordado tramitar, por el procedimiento de lectura única, una Proposición de ley de modificación del Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo (TRLU), para la adopción de medidas de contención del de la especulación en las zonas de mercado residencial tensionado.
La norma esencialmente pretende habilitar que, en los ámbitos declarados zonas de mercado residencial tensionado (ZMRT), el planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales puedan forzar a que cualquier adquisición de vivienda, por parte de personas jurídicas y grandes tenedores, deba destinarse obligatoriamente a vivienda habitual y permanente de la persona adquiriente — con la excepción de la adquisición de un edificio residencial completo, que se podrá adquirir para arrendarlo como vivienda habitual con el régimen de control de rentas. También se establecen otras limitaciones en la compra de viviendas por parte de personas físicas que no son grandes tenedores, como la obligación de destinar la vivienda a vivienda habitual, por ella o un familiar hasta segundo grado de consanguinidad, o alternativamente arrendarla como vivienda habitual con el régimen de control de rentas. El texto incluso pretende regular que únicamente se pueda tener una segunda residencia en los municipios afectados por la norma o bien condicionar el destino de las viviendas provenientes de herencias —que también tendrán que destinarse a vivienda habitual propia o de un familiar de primer grado, o bien arrendarlas como vivienda habitual de acuerdo con el régimen de control de rentas.
Todo ello se regula, de forma bastante paradójica, en un nuevo apartado noveno del artículo 9 del TRLU que contiene las directrices del planeamiento y que ahora pasa a incorporar una retahíla de limitaciones de adquisición y disposición de naturaleza civil que el planeamiento urbanístico o las ordenanzas municipales pueden imponer en los 271 municipios de las ZRMT donde reside el 90% de la población de Catalunya.
Para articular las nuevas “directrices” la proposición dispone que a través del POUM, o bien un plan urbanístico autónomo, se establecerán directamente las limitaciones con una mera memoria en la que se justifique la adopción de la medida en el contexto de la evolución del mercado inmobiliario y la eventual vulneración el principio de desarrollo sostenible. Asimismo, para garantizar la aprobación del planeamiento se legitima a las entidades representativas de intereses colectivos en materia de vivienda a instar directamente a la administración a iniciar su tramitación. El nuevo régimen jurídico se cierra con la incorporación de tres sanciones muy graves —de hasta 1.500.000 euros—por eventuales incumplimientos de las nuevas previsiones legales.
De entrada, me parece muy cuestionable que una iniciativa de esta relevancia social -prohibir comprar viviendas o imponerte las condiciones por las que las puedes disponer-, y que tiene el aval del Gobierno de la Generalitat, se articule mediante una simple proposición de ley, saltándose todas las garantías del procedimiento de aprobación de normas, y además se quiera hacer mediante una tramitación parlamentaria exprés por la vía del procedimiento de lectura única. Es decir, directamente por el Pleno del Parlament sin pasar por comisión ni, por tanto, escuchar a expertos o entidades en su tramitación —más allá de los informes que se han publicado sobre la iniciativa a los que me referiré más adelante.
Entrando en aspectos más de fondo me resulta sorprendente la mecánica utilizada por la proposición que, en lugar de priorizar la vivienda habitual a través de una simple delimitación de usos urbanísticos, lo hace utilizando técnicas netamente civiles como son las limitaciones en las facultades de adquirir o disponer.
En este sentido, si bien es cierto que el artículo 149.5 del Estatuto de Autonomía dispone que la competencia exclusiva en urbanismo incluye la regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo —lo cual permite delimitar los usos del suelo y edificaciones—, ésta siempre queda condicionada a las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad. Esta legislación básica se desarrolla en el Estado mediante el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), que en ninguno de sus preceptos —donde se regulan con carácter básico los derechos y deberes de los propietarios— se dispone la posibilidad que la administración urbanística pueda limitar las facultades civiles de adquisición o disposición de inmuebles de sus propietarios. Es más, el TRLSRU, en su artículo 27.1, establece que a todos los efectos en una transmisión inmobiliaria “el nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario” sin que se puedan alterar los derechos o deberes por la mera transmisión o condición del nuevo adquiriente.
Ciertamente se podría plantear que la regulación propuesta utiliza de forma concurrente diferentes títulos competenciales, urbanísticos y civiles, y que las limitaciones de adquisición y disposición se enmarcan en las competencias de la Generalitat en derecho civil, aunque acaben articulándose mediante instrumentos urbanísticos y en el marco de la Ley de urbanismo. Ahora bien, incluso en este caso, la intensidad de las limitaciones que se proyectan ahora –sobre todas las transacciones de viviendas en los municipios donde residen el 90% de la población y con una duración indeterminada– fácilmente pueden entrar en contradicción con las bases estatales de las obligaciones contractuales del artículo 149.1.8 de la CE. Se trata de una competencia estatal que tiene por objeto, en palabras del propio Tribunal Constitucional (TC), garantizar el cumplimiento de los ““principios de unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y equilibrio económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica (art. 131 CE) SSTC 132/2019, de 13 de novembre, FJ 6 i 157/2021, de 16 de setembre, FJ 9 c). En mi opinión, la proposición podría invadir las bases estatales de las obligaciones contractuales para incidir de forma notable en los citados principios, por seguramente también infringir el principio de autonomía de la voluntad, previsto al arte. 1255 del Código civil, que es una de las bases de las obligaciones contractuales de acuerdo con el mismo TC —STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4.c).
Sin perjuicio, evidentemente, de que alguien plantee que la nueva regulación supone una infracción del artículo 33 CE porque los nuevos mecanismos legales superan de largo la función social de la propiedad y vacían tanto contenido al derecho de propiedad —al imponer legalmente quién puede adquirir o cómo disponer de las viviendas— que la acaba haciendo irreconocible.
Por último, existe toda una serie de cuestiones que el texto de la proposición no resuelve pero que resultarían básicas para su aplicación: ¿cómo se puede imponer la limitación de compraventa de segundas residencias en terceros municipios mediante el planeamiento urbanístico o las ordenanzas de un municipio diferente? ¿Cómo se fiscalizará a través del urbanismo los grados de consanguinidad del ocupante de un inmueble, el número de viviendas propiedad de las personas o su destino? ¿Cualquier compraventa estará sometida a control o autorización administrativa previa?
Desde mi punto de vista sería mucho más sencillo luchar contra la especulación inmobiliaria mediante una fiscalidad adecuada que penalizara a este tipo de prácticas. Alternativamente, también se podría articular otra solución, factible jurídicamente, priorizando la vivienda habitual a través de los usos urbanísticos y el mandato del 3.4 TRLSRU que obliga a poner el suelo vinculado al uso residencial al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Esta vía, que no invadiría competencias estatales, sería mucho más proporcional y adecuada, también desde la perspectiva del derecho de la Unión Europea, porque obligaría a un análisis individualizado en cada uno de los municipios. Pues bien, como reconoce el mismo TC desde hace muchos años “es claro que delimitar los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico constituye uno de los aspectos básicos del urbanismo” —SSTC 16/2021, de 28 de gener, FJ 8 y 61/1997, de 20 de març, FJ 16.c). De hecho, fue la solución adoptada en la regulación urbanística de las viviendas de uso turístico a través del Decreto ley 3/2023, de 7 de noviembre, y avalada por el propio Tribunal Constitucional en el STC 64/2025, de 13 de marzo, FJ 4, en que el TC admitió “la explotación turística, como otros usos productivos distintos del residencial, no puede ser entendida como consustancial a las edificaciones calificadas por el planeamiento para el uso de vivienda, o, dicho en otras palabras, que la posibilidad de destinar la vivienda al uso turístico no es una de las facultades sin las cuales el derecho de propiedad sobre la vivienda deviene irreconocible”.
En este sentido, es oportuno recordar que, desde finales del año pasado, el nuevo artículo 37 bis del TRLU, incorporado mediante la Ley 11/2025, de 29 de diciembre, de medidas en materia de vivienda y urbanismo, regula el uso urbanístico de residencia habitual y permanente de personas, a través de un mandato para priorizarlo en los municipios planeamiento pueda prohibir otros usos residenciales:
“1. El planeamiento urbanístico debe garantizar que en los municipios con una demanda residencial fuerte y acreditada el uso predominante de las viviendas sea el de residencia habitual y permanente de personas.
»2. El planeamiento urbanístico en las zonas de uso residencial debe admitir siempre el tipo de uso como residencia habitual y permanente de personas, pudiendo establecerse la compatibilidad o prohibición de los demás tipos residenciales de acuerdo con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible y la garantía y promoción del derecho a la vivienda.”
Hoy, en despliegue de esta previsión, cualquier ayuntamiento catalán puede prohibir, mediante una simple modificación de planeamiento, usos residenciales distintos a la residencia habitual y permanente de personas como, por ejemplo, las segundas residencias o bien el alquiler turístico o de temporada. Unos usos complejos de fiscalizar en la práctica real, pero que podrían tener un primer filtro a través del registro del padrón, pues todo el mundo tiene la obligación de empadronarse en el inmueble donde tiene su residencia habitual y los ayuntamientos tienen información constante de cualquier alteración en el mismo. Ahora bien, su aplicación requiere ser muy cuidadoso con el principio de proporcionalidad y singularmente en relación con los usos residenciales preexistentes distintos a la vivienda habitual.
No es una solución simple, pero sí mucho menos arriesgada que la de la proposición analizada, que plantea serias dudas de constitucionalidad, sea por falta de habilitación legal en el TRLSRU, por ser contraria a las bases estatales de las obligaciones contractuales o por infringir directamente el artículo 33 de la CE. Esto sin perjuicio de que alguien plantee una cuestión prejudicial en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la adecuación de la restricción, de aplicación al 90% de los catalanes durante un tiempo indeterminado, al principio de proporcionalidad y en los tratados de la Unión Europea. Si finalmente esto acabara sucediendo, fácilmente podría plantearse la responsabilidad patrimonial del estado legislador en relación con los municipios que hubieran aprobado el citado planeamiento restringiendo las operaciones inmobiliarias. Un coste que seguro no sería nada menor si tenemos en cuenta el valor medio de las citadas operaciones.
Por último, creo que es oportuno prestar atención un momento a los cuatro “informes de los expertos” que a criterio de los impulsores legitiman la adopción de la medida y que se encuentran publicados en la web de la Generalitat. De su lectura se puede ver que dos de ellos no evalúan la legalidad de la propuesta, sino que se limitan a importar información de contexto a la medida propuesta —el de Carles Viver i Pi-Sunyer y el de Jaime Palomera— y los otros dos, en mi opinión, no abordan los problemas nucleares de la proposición expuestos anteriormente.
Así, el informe de Carles Viver i Pi-Sunyer analiza de forma genérica y abstracta el margen del derecho administrativo para establecer limitaciones al derecho de la propiedad privada a partir de la sentencia STC 79/2024, de 21 de mayo, en relación con la Ley 12/2023, de 24 de mayo por el derecho a la vivienda. Ahora bien, en ningún momento realiza un análisis de constitucionalidad de la proposición de Ley y mucho menos sobre la viabilidad del legislador urbanístico para regular las facultades de adquisición y disposición. Por otro lado, el informe de Jaime Palomera se limita a realizar un análisis del mercado de compraventa, sus impactos sociales, otros ejemplos de limitaciones en el derecho comparado y algunas propuestas necesarias para abordar las soluciones. Sin entrar tampoco a analizar la legalidad de la medida o su adecuación competencial.
En cambio, el informe de Fuensanta Alcalá, que sí analiza la proposición, no aborda en ningún momento el margen del derecho urbanístico para regular las facultades de adquisición y disposición al que únicamente le reconoce la potestad de regular usos urbanísticos. Tampoco se analizan los límites competenciales del derecho civil catalán en relación con las bases estatales de las obligaciones contractuales, a pesar de concluir que la propuesta no afecta al contenido esencial de la propiedad, ni a la libertad contractual.
Por último, el informe de Pablo Feu, que fue el impulsor de la medida, parte de la premisa de que es necesario intervenir administrativamente el uso del suelo para impedir su especulación y garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada a través del urbanismo, afirmaciones que compartimos muchos desde hace mucho tiempo. Ahora bien, en ningún momento explica cómo a través del derecho urbanístico es posible limitar las facultades de adquisición y disposición de los inmuebles, qué eventual encaje tiene esto con la legislación básica en materia de suelo o los límites competenciales del derecho civil catalán. El estado de necesidad parece el principal argumento jurídico para ampliar las prerrogativas del derecho urbanístico sin mayores limitaciones.
Por todo ello, en mi opinión falta un análisis jurídico serio que aborde en relación con el redactado de la proposición de ley:
- El margen de la legislación urbanística catalana y de la legislación estatal en materia de suelo para entrar a regular a través del urbanismo las facultades de adquisición y disposición de inmuebles y su ensamblaje con el artículo 33 de la CE.
- Un estudio sobre la adecuación de la propuesta a las competencias del derecho civil catalán en relación con las bases estatales de las obligaciones contractuales.
- Así como una justificación de su adecuación al principio de proporcionalidad y al derecho de la Unión Europea, dada la intensidad de la regulación que puede afectar a las transacciones de vivienda del 90% de la población de Catalunya y tiene una duración indeterminada.
Habría sido deseable que este análisis se hubiera realizado en un procedimiento ordinario de tramitación de normas, que hubiera permitido evaluar otras alternativas jurídicas o los riesgos del planteamiento propuesto. Sin embargo, en el actual contexto parece que la respuesta a estas cuestiones únicamente se podrá abordar a través de un dictamen del Consejo de Garantías Estatuarias, si alguien lo solicita en la tramitación parlamentaria, o bien directamente ante el Tribunal Constitucional o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea si la norma finalmente fuera aprobada y cómo los propios impulsores ya han apuntado públicamente que pasará.
