Prevalencia de la legislación estatal y desplazamiento de la Ley Autonómica: Novedades, por Santiago Valencia Vila
Letrado de la Xunta de Galicia
La Sentencia 102/2016, de 25 de mayo de 2016 del Pleno del Tribunal Constitucional (TC), reiterada en la de 23 de junio, esta de sección, avaló el supuesto donde un “operador jurídico primario”, nuevo término para el constitucionalismo, hubo de inaplicar una ley autonómica por contradicción con una ley básica estatal. Ello en base a una renacida cláusula de prevalencia estatal y a un reconocimiento de cambio en su doctrina previa.
Lo anterior, que sin duda suscitará ya nuestra curiosidad, no estaría completo si no atendemos a las singularidades del caso.
El acto impugnado era un Decreto autonómico de fusión de Ayuntamientos. La problemática, la ley 5/1997 de Administración local de Galicia, artículo 32.1, exigía una mayoría municipal superior a la actualmente mencionada en el artículo 47.2 de la Ley básica de Régimen Local (LBRL), redacción dada por ley 57/2003. En ese procedimiento, tras importantes informes jurídicos, se validó la mayoría que alcanzaba la referida en la legislación estatal.
Pero hemos dicho que había singularidades, que describimos. La primera, es que la ley gallega recogía la mayoría cualificada mencionada en la redacción original de la legislación básica. Lo que sucedió es que luego se reformó ese precepto estatal, para rebajarla, sin ulterior movimiento legislativo autonómico. La segunda, es que la colusión normativa era matemática (porcentajes de mayorías), si se nos permite la expresión. Ese operador jurídico tenía ante sí una dicotomía perfecta: al seguir una, siempre dejaba de aplicar la otra. La tercera, es que el intérprete constitucional ya había declarado básico el precepto estatal sobre estas mayorías, reiteradamente, en supuestos de hecho referidos no a la fusión, cierto, pero con doctrina sobre todo el conjunto del artículo 47.2 LBRL (ver STC 33/1993, FJ 3, luego seguida en SSTC 331/1993, 66/2001 y 159/2012), calificándolas de límite positivo y negativo.
El supuesto de hecho a evaluar en la STC 102/206 era, entonces, la actuación de ese “operador jurídico primario”, y, luego, cómo debía haber procedido su tribunal enjuiciador. Adelantamos que el TC estimó que la Xunta de Galicia “actuó acertadamente” y luego inadmitió la cuestión de inconstitucionalidad.
El Pleno, al situarse en la dimensión del aplicador inicial, considera que “El operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto” en base a que este “no tiene legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad…”. Para su anclaje jurídico recupera la cláusula de prevalencia del artículo 149.3 CE, que era el camino sugerido en los votos discrepantes de la doctrina previa (por todos, votos de las SSTC 1/2003 o 66/2011).
En dicha Sentencia aparece como un factor determinante su convicción de que, en este caso, el legislador autonómico no quiso apartarse del legislador estatal, sino que simplemente no se adaptó a su reforma. Parte de una intención de “mimetismo” en el legislador autonómico.
Otro aspecto relevante es si la elevación de la cuestión de inconstitucionalidad era aquí improcedente. El TC la inadmite porque considera que esta sólo cabría de haberse dudado de la legislación básica estatal, que fue la seguida en la actuación impugnada, no sobre la autonómica. Inadmite, en definitiva, porque “se nos pregunta sobre la constitucionalidad de una norma que no resulta aplicable al caso”.
Tras la lectura de la Sentencia quedan dudas abiertas de futuro. Por ejemplo, si es una doctrina para casos tan singulares como este, o si se inicia una doctrina más general sobre la inconstitucionalidad sobrevenida en casos de “leges repetitae”. Observemos la referencia textual a que estamos ante “uno de los casos” de entrada de la prevalencia. Otra, si esa posibilidad de inaplicación es sólo para el operador primario, o si se extenderá también a los tribunales. El FJ 2 dice que se aparta de la doctrina previa, que era referida a la inaplicación por los tribunales y el FJ 3 añade que aunque aquí la singularidad era el plano del operador no judicial, “ello no altera la esencia del problema planteado”, sino que hace visualizar las inconveniencias de su doctrina previa. Finalmente, el FJ 6 dice que de la regla del artículo 149.3 CE son “destinatarios los aplicadores del Derecho sin distinción”, y sólo menciona como supuesto de necesaria elevación de la cuestión, si se duda sobre la ley básica posterior.
Finalmente, apuntar la existencia de votos particulares en ambas Sentencias, curiosamente, en número y de Magistrados diferentes.
