Las cuestiones de inconstitucionalidad en datos: un análisis longitudinal
El control de constitucionalidad de las normas es una consecuencia directa del carácter supralegal de la Constitución. Una de las implicaciones es la existencia de mecanismos en el ordenamiento jurídico para identificar y corregir posibles inconstitucionalidades en las normas, garantizando la supremacía constitucional y la depuración de las leyes que contradigan la Constitución[i]. En el ordenamiento jurídico español, el Tribunal Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución, tiene la competencia exclusiva para declarar la inconstitucionalidad de las normas. Su actuación se complementa con la de los órganos judiciales, que son los únicos legitimados para plantear una cuestión de inconstitucionalidad.
Este mecanismo constituye el eje central del control concreto de las normas en España y ha sido un eficaz instrumento de depuración de las normas con rango de ley contrarias a los contenidos de la Constitución[ii]. A pesar de su indudable importancia, probablemente la cuestión de inconstitucionalidad sea uno de los temas más desatendidos en la investigación académica[iii].
A nivel de cifras, sabemos poco sobre su evolución a lo largo del tiempo. Las estadísticas publicadas por la memoria anual del TC no permiten tener una visión sobre el número total de cuestiones de inconstitucionalidad presentadas ni sobre cómo se han resuelto a lo largo del tiempo. Tampoco sobre cuántas han sido admitidas a trámite o cuántas han sido estimadas desde la aprobación de la Constitución hasta la actualidad. Al mismo tiempo, las memorias del TC nos informan sobre qué tipo de tribunal ha presentado más cuestiones de inconstitucionalidad en un año determinado; por ejemplo, en 2023, fueron los Tribunales Superiores de Justicia. Sin embargo, más allá de los datos de un año concreto, la información sobre su evolución es prácticamente inexistente.
Con la idea de contribuir a superar este vacío, a partir de una investigación desarrollada con el apoyo del Institut d’Estudis d’Autogovern de la Generalitat de Catalunya y del Observatorio de Derecho Público IDP Barcelona[iv], se exploran algunas tendencias en el número de cuestiones de inconstitucionalidad desde los años ochenta hasta el presente.
En primer lugar, en relación con la evolución del número total de cuestiones de inconstitucionalidad, entre el 1 de enero de 1981 y el 31 de diciembre de 2023, se han presentado un total de 3.919 expedientes. Aunque en algunos estudios se destaca su creciente importancia (Pérez Tremps, 2005), visto en perspectiva, lo que se observa son períodos de crecimiento sustancial y otros de menor actividad. Concretamente, en el gráfico 1 se observan tres años de incrementos destacables: 1987, 2008 y 2015.
Estos incrementos están relacionados notablemente con algunas leyes estatales. En concreto, con la Ley 5/1983, de 29 de junio, de presupuestos del Estado, medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, que suscitó 194 de los 311 expedientes presentados al TC en 1987 (62%), mientras que la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, propició 240 de los 285 expedientes presentados en 2008 (84%). En una proporción menor, en 2015, el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de Medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, motivó 46 de las 173 cuestiones de inconstitucionalidad planteadas ante el TC (26%).
Gráfico 1. Evolución en el número de expedientes de cuestiones de inconstitucionalidad ante el TC español
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del proyecto The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
En segundo lugar, en relación con la decisión tomada por el TC, del total de expedientes abiertos por cuestiones de inconstitucionalidad, el 65% (2.565) han terminado o han sido objeto de diferentes tipos de interlocutoria. Al observar con más detalle esta cifra, se aprecia que en el 24,5% de los casos estas cuestiones de inconstitucionalidad no han sido admitidas (964 de los expedientes iniciados), mientras que un 24% (945) del total han sido acumuladas. Solo en el 35% (1.363 casos) ha habido sentencia. De estas, tal como muestra el gráfico 2, se han desestimado el 57% de las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por los diferentes tribunales, mientras que el 24,5% han sido estimadas parcialmente y solo el 2,2% han sido estimadas. Es decir, en términos numéricos, en la mayoría de los casos se da por válida la decisión previa del legislador o, en otras palabras, se valida la constitucionalidad de las leyes impugnadas.
Gráfico 2. Resultado de las sentencias del TC sobre cuestiones de inconstitucionalidad de 1981 a 2023
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del proyecto The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
En tercer lugar, en lo que respecta al tipo de tribunales que de forma más activa han presentado cuestiones de inconstitucionalidad, destacan los Tribunales Superiores de Justicia (46,5%) y los Juzgados de Primera Instancia (38%), como tribunales que inician la mayoría de los expedientes, teniendo en cuenta la totalidad de resoluciones (interlocutorias y sentencias). Con una proporción bastante menor, se encuentran las Audiencias Provinciales con un 5,7% de los expedientes de cuestiones de inconstitucionalidad; la Audiencia Nacional con un 2,9% y el Tribunal Supremo con el 1,9%.
Si además se observan los resultados de las sentencias por tipo de tribunal, la mayoría de las cuestiones de inconstitucionalidad que acaban en sentencia son desestimadas. En el caso de los Tribunales Superiores de Justicia, los más activos, la sentencia del TC ha desestimado el 61% de los casos (en contadas ocasiones han sido estimadas completamente, solo dos casos a lo largo del período analizado), mientras que en el 23% de los casos han sido estimadas parcialmente. Lo mismo ocurre con los Juzgados de Primera Instancia, los segundos en presentar cuestiones de inconstitucionalidad, las sentencias son desestimadas parcialmente en un 57% de los casos y estimadas parcialmente en un 21% de los casos.
El resultado se invierte cuando se observan las sentencias presentadas por el Tribunal Militar o por una sala del propio TC. En el primer caso, son estimadas parcialmente el 100% de los casos y en más del 85% en el segundo caso. Es importante detallar que el Tribunal Militar ha iniciado 22 expedientes, de los cuales 20 han sido resueltos con una interlocutoria de extensión o no admitidos a trámite, mientras que los dos restantes han acabado con una sentencia que ha estimado parcialmente la cuestión planteada. El Tribunal Supremo también tiene un porcentaje elevado de sentencias con una estimación parcial, concretamente un 59%, mientras que en el 35% de los casos se han desestimado.
Gráfico 3. Porcentaje del resultado de las sentencias sobre cuestiones de inconstitucionalidad por tipo de tribunal (1981-2023)
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del proyecto The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
Finalmente, se pueden observar diferencias en el número de cuestiones de inconstitucionalidad que se presentan sobre leyes autonómicas y sobre leyes estatales. En números totales, se han presentado 2.820 casos sobre leyes estatales y 1.099 sobre leyes autonómicas (72% y 28%) respectivamente. En cuanto al resultado, de los casos que han llegado a una sentencia, y en lo que respecta a las leyes estatales, el TC ha dado la razón al legislador en el 68% de los casos, es decir, la sentencia desestima total o parcialmente el caso planteado. En el caso de las leyes autonómicas, la proporción se invierte, siendo más los casos estimados, en los que el TC da la razón al tribunal que hace la impugnación (48%), que los casos en los que se ha dado la razón al legislador autonómico (41%), es decir, la sentencia desestima total o parcialmente el caso planteado. Estas tendencias se pueden observar en el gráfico 5.
Gráfico 4. Porcentaje de sentencias y su resultado sobre cuestiones de inconstitucionalidad por leyes autonómicas y estatales (1981-2023)
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del proyecto The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
Estos datos, evidentemente, no expresan la importancia de las sentencias ni las implicaciones jurídicas que pueden llegar a tener en términos de modificación sustancial, o no, de las leyes impugnadas, pero sí nos dan una perspectiva de cómo han evolucionado los datos sobre cuestiones de inconstitucionalidad en el TC español. Por ejemplo, en cuanto al número total a lo largo del tiempo, contrariamente a lo que indican algunos estudios, no se observa un crecimiento estable a lo largo del tiempo que indique que cada vez se presentan más, sino que existen momentos puntuales de incremento de las cuestiones, relacionados con algunas leyes en concreto. También, en cuanto a los resultados de las sentencias, son muchas más aquellas que dan la razón al legislador (el 57% de las sentencias desestiman el caso) que las que lo contradicen (24%). No obstante, los datos expuestos también indican que en el análisis por tribunales existen matices que sería importante analizar con más profundidad a partir de casos concretos. Lo mismo sucede con el tipo de ley impugnada; claramente se da más la razón al legislador estatal que al legislador autonómico, aunque igualmente sería necesario hacer un análisis jurídico sobre casos concretos para llegar a conclusiones sobre el contenido y las implicaciones de esta tendencia.
[i] Bercholc, Jorge O. (2017), Estudios comparados. El Tribunal Constitucional de España a través del Control de Constitucionalidad: el rol desempeñado por el Tribunal Constitucional en el sistema político-institucional español, Madrid: Tirant lo Blanc.
[ii] Romboli, Silvia (2020). La virtualidad de la cuestión de inconstitucionalidad en la protección de los derechos de los particulares. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 24(1), 83-115. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/aijc.24.03
[iii] Pérez Tremps, Pablo La cuestión de inconstitucionalidad en el derecho español Estudios Constitucionales, vol. 3, núm. 1, 2005, pp. 127-148, Centro de Estudios Constitucionales de Chile Santiago, Chile
[iv] Esta investigación se ha desarrollado en parte durante una estancia de investigación realizada a lo largo del mes de julio de 2024 con el apoyo del Observatorio de Derecho Público (IDP) en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)
