La reforma del poder judicial en el Estado Autonómico

El Seminario sobre este tema realizado recientemente por la Fundación Jiménez Abad y el Instituto de Derecho Público en Zaragoza reunió a una treintena de profesores y jueces. Las principales ideas se recogerán en una publicación y a su vez serán objeto de debate en el Foro de las Autonomías (Senado, 17 de junio), pero a continuación se avanza un resumen de los puntos principales de discusión.

Tras la experiencia de 35 años de Constitución, destacan dos ideas: la descentralización realizada por el Estado autonómico apenas ha llegado al poder judicial, y su órgano de gobierno, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), creado para dotarle de más independencia frente al Ejecutivo, ha sido un fracaso por su politización. En ambas direcciones se imponen reformas, que pueden ser de diferente alcance, según afecten o no a la Constitución. Al margen del enfoque territorial, probablemente también se requieren cambios en otros aspectos del propio sistema judicial, que no se tratan aquí.

En los sistemas federales, la división vertical del legislativo y del ejecutivo a veces llega al poder judicial (EEUU, Alemania) y otras veces no (Austria, Bélgica), porque finalmente el Juez al dictar sentencia sólo esta sometido a la ley, sin depender de ninguna institución. De todas formas, la estructura unitaria o federal del Estado actúa sobre los Jueces y tribunales por dos vías, la ley que deben aplicar (federal o estatal) y las decisiones administrativas sobre el personal que sirve a los Juzgados y tribunales. En España, la Constitución no diseñó un modelo claro, pero esencialmente mantuvo el sistema judicial sin descentralizar.

La posición y las funciones de los TSJCA y del TS

Los TSJCA se constituyeron en mayo de 1989, con tres Salas, la primera civil y penal, la Contencioso-Administrativa y la Social. Cada una de estas Salas debería tener unas funciones que fueran funcionales para el conjunto de Jueces y Tribunales ubicados en la CA respectiva, por una parte, y respecto al TS, por otra. Su regulación se encuentra en los art. 73 y ss de la LOPJ.

En la Primera Sala, la reforma introducida por la Ley 1/2000 en la LEC produjo una escisión de los recursos de casación y extraordinario de revisión en el orden civil: Los TSJCA conocen estos recursos si se fundan en infracción de normas de derechos civil foral o especial, propio de la CA, y en cambio corresponden al TS si los recursos se fundan en una ley estatal. La línea de reforma más lógica sería que la casación ante el TSJCA incluyera tanto el derecho autonómico como el estatal, dejando para el TS sólo la casación por unificación de doctrina. Esta vía para reducir la carga del TS parece mejor que la reciente (Ley 37/2011) elevación de las cuantías de los recursos de casación, que suponen una opción restrictiva de la tutela judicial.

En su función penal, la Sala primera conoce los recursos de apelación contra resoluciones dictadas en primera instancia por las Audiencias Provinciales y además juzga a los políticos de la CA que tienen la protección del aforamiento. En la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que se esta tramitando, se le atribuye también la segunda instancia en la jurisdicción penal, que hasta ahora no existía a pesar de resultar obligada por los convenios internacionales ratificados hace muchos años.

En lo Contencioso-Administrativo la distinción competencial TS-TSJCA se ha hecho hasta ahora por especialidad, según la ley aplicable fuera estatal o autonómica. Los TSJCA son la última instancia en la interpretación del derecho autonómico, pero la interpretación final del derecho estatal permite acceder al Tribunal Supremo a través de la casación. Parece conveniente pasar al modelo de plenitud, de manera que el TJSCA sea el orden jurisdiccional en el que se agotan los recursos ordinarios, quedando únicamente al TS la casación por unificación de doctrina. Ello podría ligarse a una mayor apertura del recurso, sin límites por la cuantía o la materia y basado solo en el interés casacional, semejante al interés constitucional que el TC ha incorporado para el recurso de amparo. En este caso, la unificación de doctrina sería en sí misma parte del objetivo de la casación.

En todo caso debe reconocerse que en la actualidad las Salas de lo Cont-Adtvo del TS están prácticamente al día (resuelven dentro del año), pero ello en parte es debido a razones discutibles que han disminuido mucho el volumen de recursos, como la elevación de la cuantía para acceder a la casación, la creación de las tasas y la condena en costas (preceptiva desde 2011) y en menor medida la obligación de los funcionarios de tener abogado para recurrir.

La Sala de lo Social del TSJCA conoce los recursos contra las resoluciones dictadas por los Juzgados de lo Social de la Comunidad Autónoma, así como de los recursos de suplicación y los demás que prevé la ley contra las resoluciones de los juzgados de lo mercantil de la comunidad autónoma en materia laboral. La Sala de lo Social del Tribunal Supremo conoce de los recursos de casación y extraordinario de revisión de este orden jurisdiccional (art. 59). La Sala de lo Social del TSJCA es un buen ejemplo de conocimiento pleno del derecho estatal aplicable por el órgano judicial autonómico, con una casación limitada ante el TS.

El Consejo General del Poder Judicial y la posible descentralización del gobierno del poder judicial.

El art. 122.2 CE atribuye al CGPJ el gobierno y gestión de los Juzgados y Tribunales, al atribuirle las siguientes funciones: nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. Como tradicionalmente en España el Gobierno había utilizado estos ámbitos para influir en la orientación de los tribunales, la Constitución siguió el ejemplo italiano y francés y encargó estas tareas a un órgano independiente del Gobierno. Según nuestro criterio, esta solución ha traído como consecuencia dos problemas: la escasa relación del órgano constitucional con las CCAA y su enorme politización partidista.

La falta de relación entre el CGPJ y las CCAA se ha pretendido paliar con el llamado “vocal territorial”, que solo es un vocal del CGPJ al que se encomienda que se cuide especialmente de los problemas de los jueces en una CA, por razón de su vinculación personal (residir, haber nacido, tener familia…). Evidentemente esta no es una forma de descentralización, que no existe por tanto para jueces y magistrados, que dependen del CGPJ, ni para secretarios y otro personal, que depende del Ministerio. Sólo la parte más administrativa se gestiona por las CCAA que haya asumido esta competencia (12 sobre 17 CCAA). Además, en cada CA hay que distinguir entre Consejería y sala de gobierno de los TSJCA, de las Audiencias provinciales y los Jueces Decanos. Las funciones que realizan estos órganos son de mera gestión interna.

Por otra parte, el gobierno del poder judicial cuenta con diferentes sujetos competentes que actúan de forma descoordinada y con intereses a su vez diferentes. Así, el CGPJ, el Gobierno del Estado y los Gobiernos autonómicos con competencias en la materia, y las Salas de Gobierno de los diferentes órganos jurisdiccionales. Por tanto, un problema serio que se plantea es la falta de coordinación entre todos estos órganos, que actualmente no asegura ni la Conferencia Sectorial de Justicia, ni la Conferencia de Presidentes de TSJCA, que no tiene esta función.

Dentro de este entramado de dificultades hay que contar con la debilidad del CGPJ, principalmente por su politización y falta de arraigo en los tribunales. La politización del CGPJ se ha vinculado a veces con los modelos de composición del órgano (leyes de 1980, 1985, y 2001) pero seguramente el problema real sobrevuela a todos estos modelos, porque es general en las propias asociaciones de jueces y en la elección parlamentaria de los miembros. En cualquier caso, hay práctica unanimidad en aceptar el fracaso del autogobierno judicial, por remedar el título del libro de Diego Iñiguez (2008).

Es conocido que los Estatutos de Autonomía reformados a partir del 2006 propugnaron varias vías de descentralización. Los Estatutos catalán y andaluz de 2007 optaron por un Consejo Judicial como órgano desconcentrado del CGPJ que, junto a los miembros de oficio que existen en las Salas de Gobierno de los TSJCA, se integraba con juristas destacados designados por el Parlamento autonómico. También es sabido que la STC 31/2010 anuló este precepto por razones competenciales y remitió a la ley orgánica cualquier aspecto del ámbito judicial, sin que hasta este momento se haya desarrollado ninguno.

La solución de este problema, situado en el marco constitucional, no es fácil, ni siquiera en la perspectiva de una reforma constitucional. La marcha atrás suprimiendo directamente el CGPJ es poco atractiva: en muchos países estos órganos tienen problemas pero no deja de aumentar el número de países que los han creado en sustitución de las funciones del gobierno. Por otra parte, resulta poco estimulante la idea de crear 17 pequeños CGPJ, si hemos constatado el fracaso del original.

Dentro del marco constitucional actual, la propuesta más ambiciosa sería la creación de una Agencia estatal que fuera capaz de coordinar estructuralmente los diversos órganos que gobiernan el poder judicial, pero tendría el inconveniente de mantener un CGPJ criticado mayoritariamente. En un enfoque de constitutione ferenda cabe la vía de atribuir las funciones enumeradas en el art. 122.2 CE a las actuales Salas de Gobierno de los TSJCA, sin “contaminación” parlamentaria ni intervención de las asociaciones.