El “documento de vecindad” de los inmigrantes en situación irregular, por Eduard Roig

El pasado mes de mayo el Pleno del Ayuntamiento de Barcelona debatía la creación de un documento de vecindad que acredite el arraigo de los extranjeros en situación de irregularidad empadronados en la Ciudad. La medida es similar a la discutida ya en otros ayuntamientos, españoles y extranjeros, y ha despertado un cierto debate, en cuanto a su sentido y utilidad.

A estos efectos, pueden distinguirse tres grandes ámbitos de aplicación de esta figura:

1.- En primer lugar, el acceso a los servicios públicos, fundamentalmente municipales pero también de otras administraciones, en la medida en que éstas asuman el reconocimiento del nuevo documento. Tras esta función se encuentra el reconocimiento de derechos de prestación de servicios en favor de los inmigrantes irregulares (en función de la regulación existente en cada servicio), lo que resulta plenamente pertinente:  debe recordarse que la irregularidad puede, en su caso, justificar una expulsión , pero sólo permite adoptar aquellas previsiones y actuaciones administrativas que sean adecuadas a tal fin, de modo que puede sostenerse que no justifica la limitación de derechos mientras el extranjero se encuentra en España (más allá de los vinculados a la existencia y las propias finalidades de la autorización de residencia, esto es:  el acceso al trabajo y las prestaciones que requieren una previa actividad, laboral o tributaria, del receptor).

Sin embargo, la previsión de un documento de vecindad para el acceso a estos servicios plantea un problema fundamental. Los servicios locales se dirigen en múltiples ocasiones a todos los ciudadanos que se encuentran en el municipio o que residen en el mismo. En cambio, el documento de vecindad se limita a aquellos extranjeros que se encuentren “arraigados” en el municipio, como se verá. En consecuencia, aunque el documento de vecindad pueda configurarse como un título suficiente para acceder a determinados servicios, no podrá exigirse como requisito necesario: tales servicios deben también prestarse (salvo excepciones justificadas y previstas normativamente) a extranjeros en situación irregular y que no cumplan con los requisitos “arraigo vecinal”, como por ejemplo todo extranjero empadronado en el municipio (acceso a la administración municipal o a servicios que no exigen limitación personal, como los de biblioteca, actividades culturales…) o incluso todo extranjero que se encuentre en el municipio (por ejemplo en materia sanitaria).

2.- En segundo lugar, el documento pretende luchar contra los supuestos de orden de expulsión (y, en su caso, internamiento previo) de extranjeros en situación irregular que se encuentran arraigados en el municipio. Debe recordarse en este sentido que el arraigo material es una circunstancia que la Ley y la jurisprudencia imponen considerar en la decisión de tramitación de la expulsión, en su adopción y, en su caso, en la propuesta y el auto de internamiento, de modo que si existe arraigo, salvo justificados supuestos excepcionales, no procederá ninguna de estas actuaciones.

El concepto de arraigo, en este contexto, ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial y va más allá de los casos de autorización de residencia “por arraigo” a los que nos referiremos de inmediato. Se trata aquí de una noción vinculada a la estabilidad de la residencia efectiva y a la creación de vínculos (familiares, laborales, de vecindad…) que garanticen que la persona afectada no huirá (decisiones de tramitación preferente de la expulsión y de internamiento) o que muestren una vinculación con España que impida una expulsión en la que no concurran causas agravantes.

En este sentido, el documento municipal de vecindad puede desplegar todos sus efectos, en la medida en que se trata de un documento que no responde a una expedición automática sino que resulta de un examen individualizado y motivado respecto de los vínculos estables de la persona con el municipio. Operaría así como un elemento de acreditación del arraigo, facilitando su prueba ante las autoridades que deben valorarlo, de acuerdo con las previsiones actuales del ordenamiento de extranjería.

3.- Finalmente, la Ley y el Reglamento (art. 124.2) prevén el acceso a una autorización de residencia “por arraigo social”. Aunque ese acceso es mucho más sencillo y automático si existe una residencia previa de tres años, una oferta laboral y una vinculación familiar, la propia norma abrió el camino de la autorización cuando no concurran esos requisitos pero exista un informe favorable sobre arraigo social, emitido por la administración correspondiente (que puede sustituir tanto los vínculos familiares como, si así se decide expresamente, la oferta laboral). En tal caso, la administración de extranjería deberá ponderar los elementos acreditados por ese informe frente a los requisitos de que se carece para las otras modalidades de arraigo, de modo que el “informe de arraigo” se constituye en una pieza clave de participación de las administraciones autonómicas y locales (que son quienes pueden conocer y valorar el arraigo social) en las decisiones estatales sobre residencia.

El documento de vecindad se adecúa perfectamente a este marco, pues resulta de un examen individualizado, motivado y referido a los elementos de arraigo social. En consecuencia, su consideración en una solicitud de autorización de residencia es plenamente conforme con las previsiones legales, aunque la normativa de extranjería exige que ese informe sea autonómico (nada impide que la Comunidad asuma en cada caso los argumentos derivados del documento de vecindad) o que la Comunidad haya establecido expresamente que la entidad local pueda realizar tales informes (lo que resulta más adecuado, en razón de sus competencias). Más aun, puede sostenerse que esa valoración abierta de la autoridad municipal es mucho más indicativa del arraigo que otras alternativas más usuales hasta hoy como la acreditación del seguimiento de cursos de lengua.

En conclusión, las propuestas de documentos municipales de acreditación de arraigo no sólo no se oponen al vigente modelo legal en materia migratoria sino que son piezas perfectamente coherentes con el mismo. No se trata pues de iniciativas de contestación de nuestro sistema legal, sino de mejora de su funcionamiento desde sus propios presupuestos. En este sentido, exigen una concreción que pase por un examen adecuado e individualizado de la situación real de cada persona, y que plasmen ese examen en una motivación que será el elemento fundamental de su eficacia ante otras administraciones y los jueces.