Del simbolismo a la acción. La nueva ley LGTBI+ catalana
Investigador predoctoral de Dº Constitucional de la Universitat de Barcelona
El miércoles 17 de diciembre de 2025 se logró un nuevo hito en la conquista de derechos: la aprobación de la Ley 13/2025, de 29 de diciembre, de los derechos de las personas LGBTI y de erradicación de la LGBTI-fobia con el apoyo de más del 80% del Parlamento de Cataluña. Esto denota que, más allá de las medidas concretas que incorpora, la lucha contra la LGTBI-fobia, como lacra social, genera una gran aceptación política.
Su predecesora, la Ley 11/2014, de 10 de octubre, para garantizar los derechos de lesbianas, gays, bisexuales, transgéneros e intersexuales y para erradicar la homofobia, la bifobia y la transfobia (en lo sucesivo, Ley 11/2014) tuvo un carácter claramente pionero que, en paralelo en otras comunidades autónomas, tenía la voluntad de llenar el vacío dejado por el legislador estatal. En particular, se avanzó en la exigencia de la despatologitzación de las identidades trans* y el reconocimiento de la autodeterminación de género, tal como posteriormente impondría el Tribunal Europeo de Derechos Humanos —entre otros, a la sentencia A.P., Garçon y Nicot c. Francia (2017)—, así como en coherencia con el soft law internacional, especialmente los Principios de Yogyakarta (2007) y su ampliación Yogyakarta+10 (2017). Actualmente, pero, se hacía necesaria su reforma.
Proceso de reforma y cambios incorporados
Su actualización era una demanda del movimiento LGTBI+, en especial del Observatorio contra la LGTBI-fobia que registró la proposición de ley con la Candidatura d’Unitat Popular (CUP) a finales de 2021. Cómo apunta el informe sobre el Estado de la LGTBI-fobia en Cataluña 2024, elaborado por la misma entidad, las incidencias registradas por razón de orientación sexual, identidad y expresión de género, y características sexuales han ido en ascenso. En un mismo sentido, la macroencuesta LGBTIQ de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE (FRA, en sus siglas en inglés) muestra también un aumento en la discriminación denunciada.
Por el contrario, la ley que tendría que servir para combatirlas en el ámbito catalán no estaba cumpliendo su finalidad. Los motivos eran diversos, pero destaca, a grandes rasgos, la carencia de aplicación del régimen sancionador y el adelanto en el derecho antidiscriminatorio que dejaron la ley, pionera en la materia, completamente desfasada.
Más en concreto, la introducción de los delitos de odio al Código Penal en 2015, suponía inaplicar las infracciones incluidas en la ley catalana que prohibían las mismas conductas por el principio de prevalencia del derecho penal sobre el derecho sancionador administrativo. A la vez, la aprobación de la Ley catalana 19/2020, del 30 de diciembre, de igualdad de trato y no-discriminación, que disponía de un régimen sancionador propio con diferencias sustanciales con el específico LGTBI+ tanto en las infracciones contempladas como en las sanciones a imponer, suponía un agravio comparativo con los motivos de LGTBI-fobia, de aplicación preferente por el principio de especificidad.
La Generalitat, en el único informe que ha hecho público al respeto, muestra que solo se habían impuesto 6 sanciones en aplicación de la Ley 11/2014 en los años que ha estado en vigor, e incluso admite aplicar la Ley 19/2020 en supuestos de LGTBI-fobia, incumpliendo la supletoriedad de esta. La corrección de estas disfunciones, así como la necesidad de añadir nuevas infracciones, como la publicidad y práctica de las llamadas “terapias de conversión” —prácticas destinadas a modificar o “corregir” la orientación sexual, la identidad de género, la expresión de género o las características sexuales—, impulsó la reforma.
Otra de las circunstancias que motivaron la reforma inicialmente fue la ofensiva de determinados colectivos contra colgar la bandera y otros emblemas LGTBI+ en edificios públicos, alegando la vulneración de la neutralidad y la objetividad de la Administración. Justamente, el Tribunal Supremo ha creado recientemente jurisprudencia al respeto negando esta vulneración, incluso en periodo electoral, alegando que es un símbolo que propugna por la igualdad, que también es un mandato legal y que, como tal, no tiene en ningún caso un carácter partidista (STS 1901/2024, del 28 de noviembre). Así se reconoce, siguiendo esta doctrina, en el cuerpo de la ley (art. 17.7).
También recientemente los Juzgados y Tribunales han expulsado las Administraciones públicas como acusaciones populares en el marco de procedimientos penales incoados por razón de la presunta comisión de delitos de odio. El Tribunal Constitucional, en el momento de interpretar el derecho constitucional de ejercer la acusación popular (arte. 125 CE), estableció que, cuando lo ejercen personas jurídicas, tiene que acreditarse un interés legítimo (STC 50/1998, de 2 de marzo). A raíz de esta doctrina, las secciones penales de la Audiencia Provincial de Barcelona dictó un Acuerdo de unificación de criterios, de noviembre de 2019, que condiciona la personación a la existencia de una habilitación exprés con rango de ley que delimite el ejercicio de la acción penal de manera objetiva y subjetiva. Con esta ley, se da cumplimiento a este requisito (art. 78).
Durante la fase de ponencia, sumándose más entidades y con la diputada Basha Changue de relatora, recibió el apoyo de la CUP, Catalunya en Comú, Esquerra Republicana de Catalunya, Junts per Catalunya y el Partit dels Socialistes de Catalunya. Sin embargo, cuando fue el momento de votarla en el Pleno, se convocaron elecciones anticipadas. Así, con la entrada de la Legislatura XV, volvió a registrarse por todos los partidos que apoyaron a la ponencia anterior y se volvió a iniciar el proceso. No se empezó de cero, porque se partió del texto anterior acordado como base, y por eso se optó por el procedimiento de urgencia. Aun así, hizo falta volver a actualizarlo por las novedades legislativas surgidas durante todo el proceso.
Con la entrada en vigor de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación y, especialmente, la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, había que tener presentes sus previsiones para que no volviera a quedar desfasada. Una de las principales, de nuevo, eran los regímenes sancionadores respectivos que, alegando la competencia relativa a asegurar la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales en todo el territorio del Estado (arte. 149.1.1.ª CE), el Estado generó una preemption que suponía la necesidad de adaptar el régimen sancionador catalán al estatal (STC 136/1991, de 20 de junio, FJ 1). Así lo apuntaba preventivamente también el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias (DCGE 17/2014, FJ 2.º.6) cuando analizó la adecuación en la Constitución y en el Estatuto de la proposición de ley 11/2014, antes de que se aprobara. Por eso había que armonizar el régimen sancionador no solo al Código Penal y la ley catalana 19/2020, sino también a las dos estatales.
De nuevo, durante el proceso de tramitación, las entidades LGTBI+ que comparecieron exigieron que se aprovechara la reforma para profundizar en las políticas públicas contempladas, en consonancia con las conclusiones que emitió el grupo de trabajo LGTBI+ de la Comisión de Igualdad durante la anterior legislatura. Entre estas, la incorporación del sector de intervención social en políticas de vivienda y la lucha contra el sinhogarismo, así como incorporar una mirada interseccional transversal en el texto. También era importando la unificación de nomenclatura, donde coexistía los términos “transgénero” y “transexual” que ahora pasan a subsumirse bajo el concepto paraguas “trans”, así como la incorporación de motivos de discriminación específicos en relación con la LGTBI-fobia. Originariamente, la ley reconocía la prohibición de discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género, a los cuales se le suma ahora la expresión de género y las características sexuales, dotando de más visibilidad las discriminaciones que sufren las personas intersexuales en este último motivo.
Dentro de la identidad de género, también se incorpora el reconocimiento de las personas no binarias, teniéndose que incorporar a la documentación administrativa una tercera casilla para poderse identificar (arte. 10.2), como ya sucede con las personas extranjeras cuando en su país de origen así se reconozca (STJ Andalucía 83/2023, del 23 de enero), como en el caso de Alemania. Este hecho ya estaba previsto en el ámbito de la Administración de la Generalitat y su sector público por el Acuerdo Gov/45/2022, de 15 de marzo, pero se eleva a rango de ley y se extiende a todo el sector público de Cataluña.
En países como Bélgica (2019) e Italia (2024), las Cortes constitucionales respectivas han cuestionado la constitucionalidad de la carencia de reconocimiento de este colectivo, imponiendo el mandato al legislador que lo haga efectivo en un sentido similar al cual sigue el catalán. Ahora bien, habrá que prestar atención a la actualidad judicial, pues en las Islas Canarias se introdujo la misma medida y fue sancionada por la Agencia Española de Protección de Datos. La entidad LGTBI+ canaria Diversas recorrió la sanción y actualmente el caso está pendiente de resolución a la Audiencia Nacional.
Otra de las novedades es que, durante la anterior legislatura, el Gobierno de ERC inició la tramitación de una ley antidiscriminatoria específica trans* que, al culminar las fases dentro del ejecutivo y preparada para acontecer proyecto de ley y llegar al Parlamento catalán, quedó paralizada con las nuevas elecciones y el cambio de color político al ejecutivo. La dificultad aritmética de conseguir la aprobación de esta ley de manera autónoma, así como el impulso de entidades como Plataforma Trans*forma la Salut, facultó la ponencia de incorporar todas sus previsiones en el cuerpo de la reforma de la Ley 11/2014.
Así, de entre otras medidas, la más destacada supone la creación de una “comunicación de la identidad de género” (arte. 9) para adecuar la documentación administrativa mientras no se formalice el cambio de sexo registral, sea porque está pendiente de resolución o bien porque no se cumplen los requisitos registrales, como los menores de 12 años o las personas migrantes. Justamente la efectiva protección de las personas menores de edad trans* motivó la declaración de inconstitucionalidad del requisito de ser mayor de edad para el cambio de sexo registral de la ley estatal antes de la aprobación de la Ley 4/2023, la cual ya permite el cambio a partir de los 12 años, y la nueva ley catalana prueba de complementar.
Por el contrario, no todas las medidas que se fueron recogiendo durante la ponencia han prosperado. Por un lado, la reserva de un 1% de plazas en las convocatorias de oposiciones para personas trans*, como medida de acción positiva destinada a corregir una desigualdad estructural de acceso a la ocupación pública y, en general, a un lugar de trabajo. De la otra, la reforma del Código Civil de Cataluña para incorporar la referencia a las personas gestantes, más allá de la categoría jurídica de madre, en materia de derecho de familia, en línea con el que ya prevé el Código Civil español. A pesar de no haberse incorporado al texto final, ambas enmiendas evidencian los límites políticos de la reforma y, a la vez, señalan posibles líneas de desarrollo normativo futuro.
Finalmente, hay que destacar que la reforma no se limita a reforzar un enfoque sancionador, sino que intenta incorporar una mirada más comunitaria y restaurativa. Esto se traduce en mecanismos de reparación del daño y de acompañamiento a las víctimas, sumado a la previsión de desarrollar políticas públicas en todos los ámbitos de intervención de la vida, que desplazan una concepción excesivamente individualista de la discriminación y apuestan por respuestas más estructurales.
Consideraciones finales
Era tan grande el alcance de la modificación, incluyendo el cambio del título y el preámbulo de la ley para incorporar todos los adelantos en derecho antidiscriminatorio, que se hizo evidente que, más que una reforma, se estaba redactando una nueva ley. La anchísima mayoría que permitió la aprobación del texto generó una gran alegría dentro del movimiento LGTBI+, esperanzado de hacer aplicable por fin la ley, pero también con añoranza para ver derogada la Ley 11/2014 que tanto los costó de conseguir. A esto, hay que sumar el recurso anunciado por el Partido Popular (PP) durante el debate al Pleno de su aprobación, como ya hizo en las Islas Canarias, pendiente de resolución.
En todo caso, se deberá hacer seguimiento de la ley porque todavía quedará un reto para cumplir: su despliegue con la inyección de recursos, otra de las carencias de su predecesora. Esto marcará la diferencia entre sí se mantiene en un mero simbolismo o bien si proporciona herramientas para combatir la discriminación y garantizar la libertad de las personas LGTBI+ en un contexto sociopolítico donde, como se hizo patente al debate de la nueva ley en boca del PP, Vox y Aliança Catalana, incitar el odio parece cada vez más normalizado.
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