Cobertura sanitaria y Comunidades Autónomas. Una nueva ampliación de lo básico en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por Joaquin Tornos

El Decreto 114/2012 del País Vasco y el RDL 3/2015 del Gobierno de la Comunidad Valenciana habían ampliado la cobertura de las prestaciones sanitarias básicas a todas las personas residentes  y empadronadas en sus respectivas Comunidades Autónomas. De este modo se extendía la cobertura sanitaria más allá de lo establecido en el RDL 16/2012 estatal que limitaba las prestaciones sanitarias a los asegurados o beneficiarios del sistema nacional de salud.-

Impugnadas las normas autonómicas por el Gobierno del Estado el conflicto se centró  en la determinación del alcance de las competencia básica en materia de sanidad, artículo 149,1-16 CE, bases y coordinación de la sanidad interior. Los conflictos han sido resueltos por las sentencias del Tribunal Constitucional 134 y 145/2017.

Para las Comunidades Autónomas su competencia de desarrollo legislativo les permitía desarrollar la norma básica estatal ampliando el mínimo común prestacional que se había establecido en las bases estatales. Las bases debían entenderse como un mínimo común uniforme pero mejorable, según una jurisprudencia del  propio Tribunal Constitucional hasta este momento mayoritaria. Las Comunidades Autónomas podían ejercer su autonomía política para ampliar las prestaciones reconocidas por el legislador estatal.

La sentencia 134/2017 del Tribunal Constitucional, cuya doctrina luego hace suya la sentencia 145/2017, modifica esta línea interpretativa, y otorga a la norma básica un carácter de exhaustividad regulatoria que no deja margen normativo a las Comunidades Autónomas. Según el Tribunal (FJ nº 5 de la sentencia 134/2017)  el artículo 3 del RDL 16/2012 tiene una clara vocación de exhaustividad, lo que se justicia en la necesidad de racionalizar el gasto público. De este modo de nuevo el principio de estabilidad presupuestaria aparece como criterio dominante para resolver un conflicto competencial, legitimando la ampliación de la competencia estatal básica. Lo básico, en este caso, pasa de hecho a ser una competencia exclusiva.

Para el Tribunal Constitucional la norma básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atienda a los conceptos de asegurado o beneficiario establecido en las bases.

La sentencia citada cuenta con un voto particular de los Magistrados  Valdés Dal-Ré, Xiol Rios, Conde-Pumpido Terrón y la Magistrada Balaguer Callejón , y otro voto particular de contenido similar del Magistrado Narváez Rodriguez. En el primero de los votos citados los Magistrados  y la Magistrada discrepantes dicen: “expresamos nuestro rotundo desacuerdo con esa desmedida noción de lo básico, que no se diferencia sustancialmente de una competencia legislativa exclusiva del Estado. Se socava por esta vía una más que consolidada doctrina constitucional sobre las competencias normativas compartidas en un Estado de estructura plural. “

Pero más allá del debate formal sobre lo básico, el citado voto particular  concluye con una reflexión de mayor alcance sobre los principios constitucionales y su progresiva mutación, en el sentido de la progresiva restricción de  los mandatos de optimización de los derechos de prestación al imponerse como principio prevalente el de estabilidad presupuestaria. Así, se dice, con palabras que compartimos, lo siguiente: “Antes de dar por concluido el presente Voto particular, entendemos de todo punto obligado efectuar algunas reflexiones generales, instalando ahora el debate en un nivel superior de abstracción o, si se prefiere, en buena medida distante del asunto sustanciado por la Sentencia de nuestra discrepancia.

Conforme ya se ha tenido oportunidad de razonar con anterioridad, el Real Decreto-ley 16/2012 ha comportado un intenso retroceso en la promoción y desarrollo del derecho a la protección de la salud (art. 43.1 CE), retroceso este apreciable en términos tanto subjetivos, referido a los titulares de los derechos de acceso a las prestaciones sanitarias, como objetivos, relativo al contenido de tales prestaciones. Apartándose de manera brusca del principio de universalidad en el acceso a la asistencia sanitaria, final y felizmente alcanzado en el doble plano de su reconocimiento normativo y de su vigencia aplicativa por la Ley 16/2003, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud aquella norma de urgencia ha vuelto a emparentar el derecho a la protección de la salud, que es de seguro el principio rector más estrechamente relacionado con el valor de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) así como con el derecho fundamental a la vida y a la integridad física y moral (art. 15 CE), con una noción vinculada a una muy concreta e históricamente superada situación jurídica: la de asegurado o, en su caso, beneficiario de la seguridad social. A resultas de esta involución normativa, ese legislador excepcional que es el Gobierno ha colocado entre paréntesis el fatigoso pero constante proceso de construcción y consolidación en la sociedad española del Estado de Bienestar. Por este lado, la concepción del Welfare State, propia del constitucionalismo social más avanzado, ha sido suplantada, en aras al logro de presuntos objetivos tales como la eficiencia y la racionalización económicas, por la del Workfare State”.