Negociación (gubernamental) de discrepancias sobre leyes: reducción de la conflictividad y control estatal de la ley autonómica, por Eduard Roig

(English version).

Desde el año 2000 los gobiernos del Estado y las Comunidades Autónomas pueden llegar a acuerdos sobre leyes, estatales y autonómicas, que eviten el planteamiento de recursos ante el TC, zanjando negociadamente las dudas sobre su constitucionalidad.  Estos acuerdos se alcanzan mediante una negociación bilateral que se formaliza, en caso de éxito, en un acuerdo publicado en el BOE en el plazo de nueve meses desde la publicación de la norma. Si no se alcanza el acuerdo (o sobre los aspectos a los que no se extienda) los gobiernos pueden presentar el correspondiente recurso de inconstitucionalidad. Este procedimiento está regulado en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y su uso se ha convertido en muy frecuente a lo largo de sus quince años de vigencia. En los últimos años, estudios como el del Profesor Arbós han puesto de manifiesto su importancia y algunas de sus dinámicas en relación con sus efectos de descarga del Tribunal Constitucional. Pero el procedimiento plantea también cuestiones discutibles, ya apuntadas desde su inicio en trabajos como el del Profesor González Beilfuss para el Informe de Comunidades Autónomas de 2007, de creciente relevancia. En mi reciente trabajo para el Informe Autonomías 2015, debatido en el Foro de las Autonomías del pasado día 20 de abril en el Senado, he intentado valorar detalladamente de la experiencia desarrollada y, sobre todo, el valor y efectos de los acuerdos alcanzados.

De los menos de 10 supuestos anuales de negociación que se dieron entre 2000 y 2007 hemos pasado a 38 casos en 2011, 55 en 2012, 76 en 2013 y 2014 y 79 en 2015. En la última legislatura 271 leyes (89 estatales y 182 autonómicas) han sido sometidas al procedimiento, y se han alcanzado acuerdos en casi 200 casos. Estos números esconden sin embargo una profunda diferencia entre los supuestos referidos a ley estatal y los supuestos referidos a ley autonómica, hasta el punto de que podemos hablar de dos procedimientos materialmente distintos:

Los acuerdos sobre leyes estatales son mucho más difíciles (se alcanzan en torno al 30 % de los casos iniciados) y son siempre acuerdos que introducen una interpretación determinada del contenido de los artículos discutidos, pero que nunca proponen una modificación de los mismos y muy raramente un texto reglamentario de desarrollo (las otras dos posibilidades de acuerdo). Con carácter general se trata de acuerdos de carácter técnico competencial, concluidos en relación con competencias estatales de carácter básico u horizontal, que viene a precisar el ámbito de aplicación de la norma, su carácter susceptible de desarrollo autonómico o la legitimidad competencial de determinadas actuaciones autonómicas de discutible adecuación al texto de la nueva ley. De este modo, el procedimiento y sus acuerdos se configuran como un instrumento de clarificación del marco jurídico (esencialmente competencial), que no cuestiona los elementos fundamentales de la ley y que evita un recurso autonómico al TC (de resultado incierto y, sobre todo, muy lejano en el tiempo) obteniendo a cambio algunos limitados elementos de satisfacción, esencialmente en materia de margen de desarrollo y aplicación de la nueva norma que, a veces, desmienten la voluntad armonizadora que estaba en la raíz de la nueva ley.

En cambio los acuerdos sobre leyes autonómicas son mucho más frecuentes (en torno al 70 % de los casos iniciados) e incluyen de modo habitual compromisos de modificación del texto aprobado o de desarrollo reglamentario del mismo (entre ambos, cerca del 50 % de los acuerdos), lo que implica también un margen muy superior de negociación (y su posible incidencia clara en opciones efectivas del legislador). El porcentaje de leyes autonómicas afectado es considerable y se vincula con frecuencia, en los últimos años especialmente, con normas estatales de carácter horizontal (en materia administrativa o económica) que van en ocasiones más allá de cuestiones estrictamente competenciales y pueden llegar a convertirse en un control sistemático de adecuación de la normativa autonómica a las reglas estatales (lo que, indudablemente, tienen una vertiente competencial relevante, íntimamente vinculada con una opción política [competencialmente discutida] de liberalización o desregulación). El acuerdo implica pues, generalmente, renunciar a un recurso estatal al TC (con la inmediata suspensión de la norma autonómica) a cambio de un acuerdo de fondo que con frecuencia llega a alterar elementos relevantes de la norma afectada.

El elemento diferencial que explica estas divergencias es fundamentalmente la suspensión automática de la ley autonómica impugnada ante el TC, a diferencia de lo que ocurre con la ley estatal; y ello en un triple sentido: la ley estatal no puede suspenderse, la ley autonómica sí puede suspenderse y el estado aplica sistemáticamente la posibilidad de provocar automáticamente esa suspensión, sin valorar la situación caso por caso. Naturalmente, la presión y situación negociadora de cada una de las partes es profundamente distinta, incluso ante una jurisprudencia del TC que tiende a levantar buena parte de las suspensiones acordadas de modo automático.

Esta divergencia en la situación en uno y otro caso afecta también a la importancia de una serie de elementos comunes a todo procedimiento del art. 33.2 LOTC: la marginación del debate público y parlamentario (plural), su desarrollo bilateral (sin información ni debate conjunto con todas las comunidades autónomas, ni siquiera en el caso de leyes estatales) y sus problemas de respeto material del texto y la voluntad del legislador.

En resumen, hemos creado un procedimiento que ha sido relativamente útil para reducir el grado de conflictividad ante el TC, alcanzar acuerdos que mejoran la seguridad jurídica de las administraciones en la aplicación de las leyes y sistematizar un control efectivo del estado ante la actuación legislativa autonómica. Pero que para ello ha introducido algunos elementos de inseguridad en cuanto al carácter general o no de los acuerdos alcanzados y su efectiva compatibilidad con los textos legales en algún caso, ha debilitado los elementos públicos y plurales del debate parlamentario y no ha alcanzado a negociar políticamente los aspectos centrales de las normas (que se encuentran en la raíz de los conflictos efectivamente relevantes). Un parche limitadamente efectivo para una carencia mucho más amplia y estructural que continúa vigente: la del necesario debate (y acuerdo) político y competencial entre Estado y Comunidades Autónomas sobre las normas antes de su aprobación que pasa, como tantos elementos del modelo autonómico, por una institución de participación política autonómica efectiva en las decisiones estatales, sea un Senado reformado u otro sistema análogo.