El ejercicio de la competencias comunitarias entre la Unión Europea y sus Estados miembros: técnicas jurídicas de coordinación

Proyecto de investigación

MEMORIA CIENTÍFICO-TÉCNICA DEL PROYECTO

INVESTIGADOR PRINCIPAL: Andreu Olesti Rayo

1. RESUMEN

El Tratado de Lisboa ha ampliado la capacidad de actuación de la Unión Europea, lo cual exige una mayor coordinación entre los diversos actores públicos que crean y aplican el derecho comunitario europeo para cumplir con los objetivos del proceso de integración. Bajo este marco, el proyecto propone analizar y evaluar los instrumentos de coordinación entre la Unión Europea y sus países miembros al ejercer sus competencias, prestando especial atención al desarrollo de estos mecanismos cuando incide en competencias distribuidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Desde esta perspectiva, se analizan los principios que informan el ejercicio de las competencias comunitarias entre los Estados miembros y la Unión Europea; dedicando especial atención al funcionamiento del principio de subsidiariedad y el principio de autonomía institucional.

De otro lado, el segundo gran objetivo del proyecto es el estudio de las técnicas de coordinación utilizadas en relación con el tipo de competencia que se ejerce, centrado especialmente en determinados instrumentos. A este análisis más general le sucede el examen de diversos casos de estudio en el ámbito de las diferentes categorías de competencias analizadas, del cual se pretenden extraer las consecuencias de la ampliación competencial en las relaciones entre la Unión Europea y los Estados miembros, evaluando la afectación de todo ello sobre las Comunidades Autónomas

2. INTRODUCCIÓN

El proyecto tiene como finalidad el examen, mediante los métodos propios de la ciencia jurídica, de la incidencia que tiene las técnicas de coordinación entre los Estados miembros y la Unión Europea en el ejercicio de las competencias comunitarias para cumplir con los objetivos de integración europeo. Cada revisión de los Tratados constitutivos de la Unión Europea (UE) ha supuesto un incremento de las competencias cuyo ejercicio los Estados miembros transfieren a la UE. El Tratado de Lisboa no ha sido una excepción y la capacidad de actuación de la UE se ha ampliado- Este incremento de las esferas competenciales de las instituciones comunitarias requiere una mayor coordinación entre los diversos actores públicos que intervienen en la creación y la aplicación del derecho comunitario europeo. En España, como en otros países de estructura descentralizada además, esta circunstancia incide directamente en la acción de los Estados y las Comunidades Autónomas.

Bajo este marco del proceso de integración europeo, el proyecto propuesto pretende analizar cuáles son los instrumentos y los mecanismos que facilitan la coordinación entre la Unión Europea y sus Estados miembros a la hora de ejercer sus competencias. Más específicamente interesa también examinar como se desarrollan estas técnicas de coordinación entre el ordenamiento jurídico español y el europeo especialmente cuando el ejercicio competencial comunitario afecta a competencias que nuestro ordenamiento jurídico interno distribuye entre el Estado y las Comunidades Autónomas Desde la perspectiva de los principios que informan el ejercicio de las competencias comunitarias por los Estados miembros, sobresalen el principio de subsidiariedad y el principio de la autonomía institucional de los Estados.

El principio de subsidiariedad (y su corolario el principio de proporcionalidad), incluido y formalizado por primera vez en el Tratado de Maastricht, se ha perfeccionado en el Tratado de Lisboa. En el nuevo Tratado fundacional, y en el Protocolo num 2 se han incluido instrumentos para facilitar la correcta aplicación del principio, se han diseñado mecanismos que permiten verificar el control de su correcta aplicación, y sobre todo, se han incorporado nuevos actores (los parlamentos nacionales con la previsión de consulta a los parlamentos regionales) que pueden alertar sobre la adecuada aplicación de la subsidiariedad (sistema de alerta temprana). En España la Ley 2/2009 que modifica la Comisión Mixta para la Unión Europea ha sido el instrumento jurídico utilizado para implementar las nuevas disposiciones sobre el principio de subsidiariedad previstas en el Tratado de Lisboa.

El principio de la autonomía institucional indica que los Estados miembros determinan quienes son las instituciones, según su ordenamiento interno, que deben ejercer las competencias comunitarias, la Unión Europea se mantiene “neutra” y interviene en la decisión de cuales son las instancias interna a las que corresponde actuar. En el Tratado de Lisboa, se formaliza explícita, aunque indirectamente, el reconocimiento de la autonomía regional y local previsto en el artículo 4 del TUE que se repite al precisar las condiciones de intervención de la Unión de acuerdo con el principio de subsidiariedad (artículo 5 TUE). Interesa examinar y analizar si esta mención a la autonomía regional y local en el derecho originario puede ser relevante a los efectos de modelar el contenido del principio de la autonomía institucional de los Estados miembros.

Examinados los dos grandes principios instrumentales que articulan el ejercicio de las competencias comunitarias, se procederá a analizar cuales son las técnicas de coordinación que son utilizadas para el desarrollo unos ámbitos materiales concretos. En líneas generales la Unión Europea ha utilizado instrumentos jurídicamente vinculantes de coordinación y armonización legislativa (esencialmente la directiva) y de unificación legislativa (reglamento), Junto a éstos se aprecian otros instrumentos que no son jurídicamente obligatorios para los Estados miembros pero que condicionan la actuación estatal con una intensidad equivalente a la obligatoriedad jurídica. Desde la UE y sus Estados miembros se estimula la puesta en práctica de instrumentos de coordinación en el desarrollo de algunas políticas comunitarias. Tal sería el supuesto del denominado método abierto de coordinación” (open method of coordination) que incluye la adopción de instrumentos de soft law (como por ejemplo, planes de acción, guías de buenas prácticas…) para el desarrollo de determinadas políticas comunitarias; o las orientaciones del Consejo en la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, o las directrices del Consejo en la coordinación de las políticas de empleo.

Además no cabe olvidar la función coordinadora desarrollada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea exigiendo que la interpretación y aplicación del derecho comunitario se efectúe de forma uniforme en todos los Estados miembros: que la regulación jurídica de las relaciones regidas por el derecho comunitario sea idéntica en cada uno de los Estados miembros.

Analizadas estas técnicas se seleccionan un conjunto de ámbitos competenciales de la Unión Europea en cuyo ejercicio participan con mayor o menor intensidad los Estados miembros (hemos excluido las esferas que son competencias exclusiva de la Unión Europea), para examinar cuáles son las técnicas de coordinación utilizadas, las razones que las justifican y los problemas jurídicos que plantean. Estos ámbitos son ilustrativos del resto de las diferentes tipologías de competencias (compartidas, de coordinación y complementarias) que se prevén en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y serían los siguientes.

A) En primer lugar serán objeto de examen aquellos ámbitos competenciales que se refieren a la creación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, que correspondería a la categoría de las competencias compartidas (artículo 4 TFUE). Más específicamente, nos centraríamos en aquellos ámbitos que, con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se situaban dentro de la cooperación intergubernamental entre los Estados miembros (el anteriormente denominado tercer pilar); esto es, la cooperación policial y judicial en materia penal y el establecimiento de los fundamentos jurídicos sobre los que desarrollar una política de inmigración europea. Con ello la nueva Unión Europea amplia su ámbito competencial al incluir materias que previamente estaban comprendidas dentro de la cooperación interestatal. El examen de las técnicas utilizadas nos ilustrará sobre el cambio de los instrumentos utilizados al modificar la base jurídica que los sustenta y la perspectiva con la que se aborda el ejercicio de esta competencia.

B) En segundo lugar la investigación también abordará el examen de la técnicas utilizadas para la coordinación de las políticas de económicas de los Estados miembros, como ejemplo ilustrativo de las competencias de coordinación previstas en el artículo 5 del TFUE. Se trata de un ámbito de estudio muy significativo, que ha sufrido un cambio una transformación radical desde el inicio de crisis económica y financiera del euro; como ilustran las orientaciones de política económica dirigidas a Grecia en febrero y junio de 2010.

C) Finalmente se examinarían también, las técnicas utilizadas en las competencias de apoyo o complementarias recogidas en el artículo 6 del TFUE; en donde, en principio, no cabe la armonización legislativa de los Estados miembros. Las competencias específicas que examinaríamos serían aquellas que, en España, son objeto de un equilibrio competencial interno entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y en las que la actuación europea de complementar la acción de los Estados miembros pudiera ser susceptible de generar tensiones competenciales a nivel interno; tal sería el caso por ejemplo, cultura, turismo o educación.

3. MIEMBROS