¿Quién define el sistema fiscal español? Sobre la política fiscal española y la OCDE, por Eduard Roig

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB

(English version).

La política fiscal es objeto de frecuentes debates políticos, especialmente en período electoral. Los partidos ofrecen sus propuestas tributarias que, además de sus propios efectos políticos, determinan la posibilidad real de realizar la práctica totalidad de sus programas en ámbitos centrales como las políticas sociales. En el fondo, la lógica de nuestro sistema político descansa sobre la posibilidad de que nuestro Parlamento defina nuestro sistema fiscal y, a partir de sus resultados, opte por unas u otras alternativas políticas.

Tal principio, sin embargo, es por completo irreal en un aspecto central: la determinación de la base fiscal sobre la que proyectar la normativa tributaria no depende fundamentalmente de las decisiones de las autoridades españolas. Al margen de sus posibilidades jurídicas de actuación, los beneficios empresariales generados en España, que deben constituir una parte esencial de esa base, escapan al ámbito de aplicación de la legislación española mediante múltiples expedientes, ilegales (la evasión fiscal) pero también y sobre todo legales (la elusión fiscal), derivados de la normativa europea e internacional o de la competencia fiscal desarrollada desde otros estados.

En otros ámbitos, la respuesta a fenómenos similares de globalización se ha intentado mediante la actuación de la Unión Europea. Pero en materia fiscal esa respuesta ha sido hasta hoy muy débil, por limitaciones competenciales, por intereses divergentes y, fundamentalmente, por la capacidad de eludir también las normas europeas y desplazar los flujos a otros territorios, lo que perjudicaría a los actuales “paraísos fiscales” de la Unión sin beneficiar al restado de estados miembros.

En los últimos años, ante problemas similares, los gobiernos han recurrido a acuerdos internacionales elaborados en el seno de la OCDE y después asumidos (más o menos voluntariamente) por todos los estados mediante los correspondientes tratados internacionales y las normas internas de aplicación y desarrollo de los mismos. El ejemplo más conocido y exitoso es el de los acuerdos sobre intercambio de información fiscal, a demanda en una primera fase (acuerdos FATCA) y automática en una segunda (acuerdos CRS), que en los últimos años han conseguido transformar decisivamente el papel del secreto bancario en numerosos países.

Ambas generaciones de acuerdos han funcionado de un modo similar: Tras una decisión política de impulso adoptada en el seno del G-20, la OCDE ha desarrollado los trabajos de negociación de acuerdos modelo que posteriormente se concretan en tratados internacionales que asumen literalmente los textos previamente acordados y que se imponen, políticamente, a los estados beneficiados por las prácticas a desterrar. Se trata normalmente de tratados que se limitan a prever obligaciones de los estados, que mediante su legislación las trasladan a los particulares afectados (esencialmente las entidades bancarias). En términos de opciones políticas, las decisiones se adoptan en los trabajos de la OCDE que desarrollan el mandato del G-20, y se ejecutan meramente (que no desarrollan) en los tratados internacionales y las normas nacionales sobre las que los parlamentos correspondientes no disponen más que de capacidades formales y que vienen esencialmente a cubrir las exigencias de ley formal y los elementos de garantía con ella vinculados (como por ejemplo, la aplicabilidad de los principios y reglas constitucionales en los correspondientes procedimientos, lo que depara múltiples e interesantes cuestiones jurídicas en torno a cuestiones como la irretroactividad, la doble tributación o la protección de la confianza legítima).

Pues bien, en el año 2013 el G-20 adoptó la decisión de avanzar en el ámbito de la elusión fiscal, evitando los elementos de erosión de la base fiscal nacional mediante diversas líneas de actuación, lo que se ha conocido desde entonces como el paquete BEPS. Entre 2013 y 2015 la OCDE ha trabajado en este ámbito hasta alcanzar sus primeras conclusiones, presentadas en octubre de 2015 y asumidas en noviembre del mismo año por el G-20. Los primeros resultados en términos normativos empiezan a plantearse ahora en la Unión Europea, aunque muchos de los aspectos necesitan aún de futuro desarrollo en la OCDE y existe un considerable debate sobre la suficiencia y adecuación de las conclusiones alcanzadas. No es el objeto de estas líneas plantear esa discusión, sino llamar la atención sobre:

  • la inexistencia de cualquier debate al respecto en los trabajos del Congreso de los Diputados en la X Legislatura, aun siendo España miembro de la OCDE e invitado permanente en el G-20;
  • el silencio ciertamente clamoroso al respecto en nuestro pasado proceso electoral (y probablemente también en el futuro), a pesar del impacto indudable que este proceso tiene sobre la práctica totalidad de cuestiones centrales en los programas de todas las fuerzas políticas;
  • y el desconocimiento general del proceso normativo en la OCDE. Sabemos quién impulsa el proceso normativo en los parlamentos nacionales y nos esforzamos en que el mismo recoja el debate entre mayoría y minorías y se desarrolle de modo público. Lo mismo ocurre en el ámbito de la Unión Europea, quizás incluso con mayor transparencia aunque con menor resonancia. Pero desconocemos el funcionamiento del sistema de trabajo de la OCDE, la forma de impulsarlo y cual ha sido, en su caso, la aportación de España al proceso de la OCDE, qué aspectos del mismo han merecido la atención de nuestro Ministerio de Hacienda y qué obstáculos a otras alternativas normativas han llevado a descartarlas.

No sería justo ignorar que este panorama presenta algunas iniciativas de modificación, excesivamente limitadas pero por ello mismo meritorias: en octubre de 2015 una delegación de diputados y senadores acudió a la reunión del grupo parlamentario sobre cuestiones tributarias – OCDE del día 19 de octubre en París; y el 2 de febrero de 2016 la Mesa del Congreso admitió a trámite una petición del Grupo socialista de “creación de una subcomisión, en el seno de la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas, sobre la armonización y coordinación fiscal europea e internacional y lucha contra el fraude fiscal y los paraísos fiscales”. Quizás en el futuro nuestro Parlamento pueda desarrollar una auténtica actividad de impulso y control de la deseable (y poco conocida) posición del gobierno español en estos trabajos.

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