Refugiados y Comunidades Autónomas, por José Antonio Montilla

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

(English version).

Se ha dicho a menudo que la crisis de los refugiados es la mayor tragedia humanitaria vivida en Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Las causas de esta crisis han sido bien identificadas. En primer lugar, la inexistencia de una política común de asilo en la Unión Europea, que nunca llegó a completarse. La aplicación concreta de esta política, la denominada “normativa de Dublín”, ha resultado disfuncional tanto para los demandantes de asilo como para los Estados frontera y, finalmente, ha sido incumplida. Según esta reglamentación el Estado responsable de tramitar la demanda de asilo es aquel al que llega el refugiado y, en consecuencia, si se resuelve favorablemente, debía permanecer en ese país. Se puede comprender que esta regulación no gusta ni a los refugiados, que aspiran a llegar a otros países de la Unión en los que tienen familiares o conocidos; ni a países como Grecia e Italia, que han recibido a cientos de miles de personas. No obstante, aún más grave que las deficiencias y el incumplimiento del sistema europeo de asilo ha sido la quiebra de la solidaridad  entre los Estados miembros. La Comisión Europea había intentado poner en marcha un plan de reubicación de los refugiados asignando cuotas a cada uno de los Estados. Sin embargo, este plan ha fracasado por el rechazo de la mayor parte de los Estados de la Unión. En unos casos, el rechazo ha sido expreso y en forma de desafío a la Unión, como ha ocurrido con el Grupo de Visegrado (Polonia, Chequia, Eslovaquia y Hungria); en otros, el rechazo se ha reflejado en un silente incumplimiento de las reubicaciones asignadas aduciendo razones logísticas o de coordinación con el país europeo al que había llegado el refugiado. Ese es el caso de España. Tendría que acoger a 15.000 personas hasta septiembre de 2017 y en 2016 sólo habían llegado poco más de 300 personas.

En el ámbito interno, la crisis de los refugiados ha reflejado las limitaciones de participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos. Aunque el asilo es competencia del Estado, las personas que gozan de ese derecho deben ser integradas en la sociedad de acogida y ello afecta a las Comunidades Autónomas y a los municipios. Son ambas administraciones quienes deben incorporarlos al sistema educativo, al sistema de salud, de asistencia social, de promoción de empleo e incluso facilitarles un alojamiento. Ello requiere una estrecha colaboración entre administraciones que no se ha producido.

Resulta resaltable que, frente a la actitud del Estado, muchas Comunidades Autónomas y municipios han expresado su voluntad de colaborar desde que se percibió la gravedad de la crisis para acoger refugiados, especialmente tras el plan de reubicación de la Comisión Europea. En la Conferencia Sectorial de Inmigración de 2015, varias Comunidades se ofrecieron a acoger a 5.000 refugiados y criticaron la falta de coordinación. Sin embargo, pese a que algunas Comunidades han puesto en marcha protocolos para recibir a los refugiados, hemos visto que España, como la mayoría de los países de la Unión, ha incumplido el compromiso de colaborar en la reubicación de estas personas. En este contexto, algunas Comunidades han seguido reclamando al Estado una actitud más activa. Andalucía, Extremadura, Cantabria,  Castilla la Mancha, Islas Baleares, Asturias y Valencia han suscrito el “Pacto humanitario de la Cooperación Autonómica por las personas refugiadas sirias”. Influenciado por ello, el Consejo de Ministros de 7 de julio de 2016 ha decidido la distribución de 1,75 millones entre las CCAA para complementar la atención sanitaria de los refugiados del programa europeo de reubicación y reasentamiento, de acuerdo con criterios decididos en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Es el único paso dado hasta aquí.

En puridad, lo que ha ocurrido con la crisis de los refugiados es reflejo de la situación en materia de inmigración. Es un asunto que requiere la estrecha colaboración entre administraciones al imbricarse competencias estatales y autonómicas. Sin embargo, el Estado ha sacado la inmigración, en todas sus dimensiones, de la agenda política. El último Plan de Inmigración del Estado terminó en 2014 y no se ha planteado siquiera su sustitución. Esto va unido a la ausencia de un Fondo específico para actuaciones en materia de integración social de inmigrantes por las CCAA. Fue suspendido en 2012, en el contexto de la crisis económica, y no se ha vuelto a recuperar.

La masiva manifestación de Barcelona en defensa de la acogida de refugiados debe servir para recordar que el problema sigue ahí. Los Estados de la Unión pueden colaborar de manera más activa para afrontarlo. En el caso de España así lo piden la mayoría de Comunidades Autónomas y muchos grandes municipios.

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