Los recursos administrativos y las garantías de los ciudadanos. Reflexiones al hilo del XI Congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo, por Joaquin Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

(English version).

De modo generalizado, cuando se habla de las  garantías de los ciudadanos ante la actividad o inactividad de las administraciones públicas se hace referencia a tres instituciones: los recursos administrativos, la justicia administrativa o control judicial  y la responsabilidad administrativa.
Pero ¿ son realmente  eficaces? ¿Permiten a todos los ciudadanos obtener la satisfacción necesaria a sus reclamaciones ante el actuar o no actuar de las administraciones?. Dejando al margen la institución de la responsabilidad, la justicia administrativa permite ciertamente un control sin exclusiones de los actos, normas, inactividad y vía de hecho de las administraciones. Pero este control no suele ser efectivo, por su demora, y la realidad es que no existe control alguno en asuntos de pequeña cuantía por el coste del recurso jurisdiccional. ¿Quién asume los costes, la demora y la incertidumbre de un recurso jurisdiccional por asuntos de menos de 3000 euros?

¿Y los recursos administrativos? Concebidos más como un mecanismo de protección de las administraciones ( el recurso de reposición) o como de control interno ( el recurso de alzada), la realidad es que no son un mecanismo diseñado al servicio de la posición de los ciudadanos. O no se resuelven, o se resuelven tarde, y en muy pocos casos se estiman.

Sobre esta realidad se debatió en el XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, celebrado en Zaragoza los días 5 y 6 de febrero. A la crítica generalizada al modelo actual de recursos administrativos, se añadió el planteamiento de alternativas dirigidas a crear recursos administrativos eficaces, dentro de un concepto de justicia administrativa más amplio, que incluyera las vías previas de reclamación dentro de un concepto amplio de justicia material.

Con este fin se analizaron las experiencias ya existentes de recursos administrativos ante órganos administrativos no sujetos a control ni directrices por parte de las administraciones cuya actuación deben controlar. Así, en materia de contratación, económico-administrativa, trasparencia, unidad de mercado. También se analizaron experiencias comparadas, Francia, Reino Unido, Suiza, Unión Europea.

Las recientes experiencias españolas fueron valoradas de forma diversa, pero se reconoció la existencia de modelos de éxito, como los recursos en materia contractual, o los recursos en materia económico-administrativa en los municipios de gran población.

Sobre esta base se defendió la necesidad de instaurar nuevos recursos administrativos en particular en los asuntos de pequeña cuantía, o reclamaciones en masa, que no obstante afectan a la vida diaria de los ciudadanos. Asuntos de personal, multas de tráfico, extranjería, prestaciones sociales, problemas escolares, etc.

¿Qué criterios deberían guiar estos nuevos recursos? Orgánicamente deben estar atribuidos a órganos independientes, especializados, que pueden contar entre sus miembros con no juristas. El procedimiento debe ser ágil, gratuito ( o con una tasa no disuasoria), debiendo poder resolverse en breve plazo. No es necesario acudir con representación letrada. El órgano de resolución pude actuar de forma proactiva, llevando a cabo una cierta actividad de mediación intraprocedimental. La  resolución debe ser fundada y se debe actuar con plena jurisdicción, pudiendo modificar el contenido del acto impugnado o imponiendo a la administración conductas concretas en plazos determinados. Se debe poder suspender la eficacia de los actos impugnados o imponer medidas cautelares positivas. Una cuestión abierta es su carácter potestativo u obligatorio, lo que puede depender del tipo concreto de recurso. Pero teniendo en cuenta que estos recursos ya no son una carga para el administrado, sino un verdadero sistema de protección de sus derechos e intereses, puede optarse por su carácter obligatorio. Por último, se debe garantizar la fuerza ejecutiva de sus decisiones.

También se señaló que este conjunto de propuestas podrían haberse enmarcado en la nueva ley 39/2015 de procedimiento administrativo, desarrollando lo previsto en el artículo 107,2 de la ley 30/1992. Pero sobre este tema, la nueva ley – que recibió muchos comentarios críticos- guarda un clamoroso silencio.

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