Los procesos de secesión ante el derecho internacional, por Xavier Pons Rafols

Catedrático de Derecho Internacional Público de la UB

(English version).

El fenómeno de la secesión de Estados, es decir, que partes del territorio de un Estado existente se acaben convirtiendo en nuevos Estados independientes, no es nuevo. Tiene sus distintos momentos históricos y más allá de los procesos vividos con el fin de la guerra fría en los años noventa del siglo pasado nos encontramos ahora que se están también planteando tensiones secesionistas en Estados democráticos miembros de la Unión Europea. Escocia y Catalunya son dos claros ejemplos de ello, pero no son los únicos y, según cómo evolucionen, diversos países miembros de la Unión Europea podrían verse inmersos en estas tensiones. Tensiones políticas que, en contextos democráticos, deben poder encauzarse pacífica y democráticamente con pleno respeto a los ordenamientos internos y a la organización política y territorial que en cada ordenamiento se establezca. Esta remisión a los ordenamientos internos es también la respuesta primigenia del Derecho Internacional.

En efecto, desde el punto de vista del Derecho Internacional una secesión unilateral sólo es contemplada en los supuestos de descolonización y de ejercicio del principio de la libre determinación de los pueblos. Así lo venía a reconocer en su Informe núm. 4 el mismo Consejo Asesor para la Transición Nacional establecido por la Generalitat de Catalunya, aunque ha de indicarse que, en términos estrictamente jurídicos, tampoco se trata este supuesto de una secesión, atendiendo a que en el Derecho Internacional se considera que el territorio sometido a dominación colonial tiene una condición jurídica distinta a la del Estado colonizador. De ahí que entre el principio de la integridad territorial de los Estados y el principio de la libre determinación no exista contradicción, ya que el primero cede en este caso, por tratarse de un supuesto de descolonización y de ejercicio de la libre determinación. En este sentido, resulta meridianamente claro y pacífico que el principio de la libre determinación de los pueblos, tal como está enunciado en los instrumentos de las Naciones Unidas, se orienta hacia los pueblos sometidos a dominación colonial u ocupación extranjera y no resulta -en absoluto- pertinente a las tensiones secesionistas en Estados democráticos miembros de la Unión Europea.

Más allá de los supuestos de descolonización, el Derecho Internacional considera los procesos de secesión y de aparición de un nuevos Estados como fenómenos pre-jurídicos, ante los que sólo responde en la medida en que la aparición de estos nuevos Estados es realmente efectiva o en la medida en que, en ese contexto, se estén produciendo graves violaciones de los derechos humanos o se produzca una situación que constituya una amenaza a la paz y la seguridad internacionales, que exija la actuación del Consejo de Seguridad. En otras palabras, en el Derecho Internacional no existen normas y principios que permitan fundamentar un derecho unilateral a la secesión y, por tanto, amparar en este ordenamiento jurídico la legalidad de una eventual declaración unilateral de independencia. El Derecho Internacional ni autoriza ni prohíbe las declaraciones unilaterales de independencia, porque las entiende como un hecho ajeno a este ordenamiento, al tratarse de un supuesto de carácter interno, y se limita tan sólo a reconocer, en su caso, los efectos o consecuencias jurídicas internacionales que puedan derivarse de unas determinadas realidades políticas existentes y efectivas. Si el supuesto que se presentase fuera el de una secesión pacífica y acordada, el Derecho Internacional atendería a las consecuencias de la existencia de un nuevo Estado y el resto de los Estados podrían o no reconocerlo. Si la secesión no es pacífica y acordada, son otros los principios pertinentes, como el de la no intervención de los Estados en los asuntos internos de otro Estado o el de la prohibición del uso o amenaza de la fuerza o el del respeto de los derechos humanos.

La práctica internacional, además, tanto en el contexto de la descolonización como en el contexto de los nuevos Estados independientes de la Europa central y oriental, avala el reconocimiento de los límites territoriales preexistentes, reafirma la integridad territorial de los Estados y niega la viabilidad de las secesiones recursivas. En este orden de ideas, hay quien pretende sostener que la Opinión consultiva de 2010 de la Corte Internacional de Justicia en relación con la declaración unilateral de independencia de Kosovo fundamenta la legalidad internacional de una hipotética declaración unilateral de independencia, algo, a mi juicio, completamente erróneo. Me parece más bien que se ha abusado, de manera simple y descontextualizada, del pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia sin analizar a fondo el contenido de la Opinión consultiva, al igual que tampoco se ha prestado la atención requerida a los profundos e interesantes razonamientos jurídicos empleados por el Tribunal Supremo canadiense en el asunto del Quebec.

En todo caso, no puede excluirse un derecho de separación del Estado a comunidades territoriales cuya identidad étnica, religiosa, lingüística o cultural es perseguida reiteradamente por las instituciones centrales y sus agentes periféricos, o cuyos miembros son objeto de discriminación grave y sistemática en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, de forma que se produzcan violaciones generalizadas de los derechos humanos fundamentales de los individuos y de los pueblos. En este sentido, de un lado, quizás, excepcionalmente, el Derecho Internacional puede reconocer y amparar una secesión unilateral si se justifica como último recurso -una secesión como remedio- ante una situación de violación grave de los derechos humanos y del propio principio de libre determinación en su dimensión interna, como el caso de Kosovo ilustra claramente. De otro lado, también excepcionalmente, el Derecho Internacional rechaza determinadas declaraciones unilaterales de independencia no por su carácter unilateral sino por su conexión con la violación de normas y principios esenciales de este ordenamiento jurídico, como el caso de Crimea ilustra también claramente.

En un contexto democrático todas las aspiraciones políticas deben poder encauzarse en el respeto del estado de derecho, la base sobre la que se construyen sociedades justas y equitativas. A este respecto, y pese al débil consenso internacional sobre su preciso significado, no hay duda de que en los últimos años el Derecho Internacional está asistiendo a la emergencia del estado de derecho como un principio o valor de carácter universal. Es cierto que, quizás, no constituye aún una obligación jurídica en el plano internacional, pero lo es sin duda en el plano europeo, y la reciente evolución del Derecho Internacional ha manifestado claramente el carácter indisociable de las nociones de democracia, derechos humanos y estado de derecho. En este sentido, desde la perspectiva del Derecho Internacional, resulta inconsistente una actuación unilateral secesionista en un contexto de carácter democrático, como las aproximaciones de Quebec y Escocia han puesto de manifiesto.

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