Los centros públicos de investigación en España, por Laura Díez Bueso
Catedrática (A) de Derecho Constitucional de la UB
La política científica se ha convertido en materia prioritaria para la Unión Europea, marcadamente desde el Consejo Europeo de Lisboa de 2000 y con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, momento en el que se refuerzan las capacidades de las instituciones europeas en esta materia. La coyuntura de crisis económica y financiera se entiende como una oportunidad para fomentar la política científica centrándola en los grandes retos sociales, idea que fundamenta la Innovation Union aprobada en 2010 y la European Research Area de 2012, enmarcadas ambas en la estrategia Europa 2020 para el crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
El gobierno español y diversos ejecutivos autonómicos han mostrado su voluntad de subirse al carro de esta prioridad, que interpreta la investigación científica y tecnológica como una forma de generación de empleo y crecimiento económico. Ello sitúa a los Centros Públicos de Investigación (CPI) en el punto de mira, pues buena parte de la investigación se desarrolla en estas entidades de iniciativa pública creadas tanto a nivel estatal como autonómico.
El proceso de creación de estos Centros ha sido progresivo en el tiempo, con algunos momentos puntuales de abundante florecimiento. En algunos casos, también ha venido de la mano de la reestructuración de centros precedentes. Además, su naturaleza se ha visto marcada por la legislación general relativa al régimen jurídico de las administraciones públicas y al régimen de contratación administrativa o laboral. Como consecuencia, en la actualidad contamos con una confusa amalgama de Centros y sin un mapa conciso que permita hacer una foto fija exacta de la situación de estas entidades.
Esta falta de precisión atañe a diversos aspectos de su configuración, pues no existe unidad en la forma jurídica que adoptan los Centros, su organización no es homogénea, su financiación es diversa y sus evaluaciones sin un criterio definido. Si bien es cierto que la gobernanza de la ciencia demanda flexibilidad, también lo es que la misma no puede comportar improvisación o toma de decisiones sin una reflexión previa sobre cómo configurar los CPI.
Esta heterogeneidad no es baladí pues los parámetros descritos deciden en gran medida el mayor o menor éxito de la investigación en nuestro país. En el ámbito de la organización, la mayor o menor capacidad decisoria de los representantes del Gobierno en la dirección del Centro condiciona la toma de decisiones científicas. Por su parte, el nivel de aportaciones públicas al presupuesto del CPI vincula su potencial científico y técnico. Finalmente, la forma de evaluación puede ser muy diversa y dirigirse únicamente al control o tener como finalidad principal la detección de ámbitos de mejora; además, a esta evaluación pueden ligarse o no ciertos bonos, como por ejemplo ventajas fiscales.
Al lado de estos parámetros, los dos que en la actualidad se muestran especialmente claves en la configuración de los CPI son la estructuración general de los Centros y la forma jurídica que adoptan.
Respecto al primer aspecto, a nivel cuantitativo resulta llamativa la disparidad en el número de Centros si se comparan los datos de Cataluña con el resto de Comunidades Autónomas. Concretamente, esta Comunidad cuenta con casi 50 Centros de Investigación (CERCA) frente a las escasas decenas de otras autonomías como la vasca, la madrileña o la andaluza. Con vistas a racionalizar el sistema y a instancias de la OCDE, el gobierno catalán convoca periódicamente el programa SUMA para incentivar la fusión o asociación entre los CERCA o entre estos y otras estructuras o instituciones colaboradoras. No obstante, este esfuerzo ha conseguido reducir poco más que una decena de Centros.
También a nivel estatal se está por la reducción de Centros, a partir de la vigente Ley de la ciencia de 2011 que plantea una nueva reorganización de los Organismos Públicos de Investigación (OPIs) de la Administración General del Estado. En este caso la iniciativa corresponde al gobierno y supondrá la extinción de los OPIs cuando una parte sustancial de sus fines y objetivos coincida con la de otros. No obstante, esta refundición no se ha producido hasta el momento con alguna aislada excepción.
En definitiva, parece que la voluntad de reestructurar el sistema no está ofreciendo resultados aceptables, lo cual por otra parte acostumbra a resultar habitual en este tipo de procesos.
En relación con la forma jurídica y dentro de los Centros que disponen de personalidad jurídica propia, hallamos desde consorcios a fundaciones o asociaciones pasando por entidades públicas empresariales. La opción por una u otra forma ha dependido de condicionantes muy diversos, como la tradición socio-jurídica en cada nivel político (consorcios o fundaciones en Cataluña o asociaciones en País Vasco) o la normativa general sobre administraciones públicas en otros casos (como las agencias a nivel estatal). En cualquier supuesto, en ninguno de los casos se ha dado todavía con la fórmula propicia que permita un adecuado equilibrio entre flexibilidad organizativa y económica y rendición de cuentas.
De esta última circunstancia es claro ejemplo lo sucedido en los CPI del Estado. Pese a que existen Centros estatales con forma de consorcio (como el Centro Nacional de Supercomputación), de fundación (como la Fundación Centro de Estudios Monetarios y Financieros) o de organismo autónomo (como el Centro de Investigaciones Sociológicas), como CPI el CSIC destaca indiscutiblemente por encima de todos. Creado en 1939, este Centro ha recorrido un largo trayecto que inaugura una nueva etapa en 1986 con la aprobación de la primera Ley de la ciencia del período democrático. Tras 20 años como organismo autónomo y a resultas de la Ley de Agencias Estatales de 2006, el CSIC pasa a ser la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Y sólo una década después y como consecuencia de la aprobación de la Ley 40/2016 que suprime este tipo de entidades, el CSIC se verá forzado a retornar a su forma originaria de organismo público.
En definitiva, también en ámbito de la forma jurídica de los CPI queda mucho camino por recorrer, lo cual perjudica la tarea investigadora que llevan a cabo estos Centros y a resultas de ello el posicionamiento de nuestro país en una de las principales prioridades de la Unión Europea.
