Las administraciones públicas y el derecho a una vivienda digna. Reflexiones a la luz del nuevo plan estatal de vivienda, por Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

¿Quién debe hacer efectivo el principio rector establecido en el artículo 47 de la Constitución española que impone a todos los poderes públicos  la obligación de garantizar a los ciudadanos el acceso y el mantenimiento en una vivienda digna?

Seguramente tras la lectura del precepto constitucional citado el ciudadano se dirigirá a su Ayuntamiento para exigir una vivienda  digna o evitar que se le desahucie de la que ocupa. El gobierno municipal es la administración más cercana y los ciudadanos la conciben como la responsable de garantizar el acceso a todas las prestaciones a las que se cree tener derecho.

Pero ¿quién tiene atribuida realmente esta responsabilidad en nuestro sistema? ¿Quién puede realmente dar contenido al mandato constitucional?

El reciente RD 106/2018 de 9 de marzo por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 inicia su Exposición de Motivos con la siguiente afirmación: “la garantía constitucional del disfrute de una vivienda digna y adecuada como responsabilidad compartida de todos los poderes públicos se ha venido procurando durante los últimos años mediante distintas políticas”.

Más allá, pues, de las respectivas competencias, se hace referencia a una responsabilidad compartida, que se ha concretado en políticas cambiantes.

Pues bien, es este Real Decreto el que nos mueve a una reflexión sobre la realidad de nuestro sistema de distribución de competencias y su ulterior ejercicio, sistema normalmente analizado a partir de la vindicatio potestatis de los diferentes ámbitos materiales olvidando que las políticas públicas requieren siempre actuaciones conjuntas.

El caso de la vivienda es un buen ejemplo. ¿A qué administración se atribuye este título material como competencia exclusiva? Si examinamos nuestro bloque constitucional concluiremos que son las Comunidades Autónomas las que han asumido esta materia como competencia exclusiva. El artículo 137 del Estatuto Catalán es un buen ejemplo.

Pero ¿esto es realmente así? ¿Son las Comunidades Autónomas las que elaboran de forma autónoma las políticas de vivienda en España? Si fuera así ¿qué justificación tienen los sucesivos planes estatales de vivienda? Y,  ¿qué papel corresponde a los entes locales?

El RD 106/2018 se justifica competencialmente con la referencia al artículo 149,1-13, disposición final primera, mientras que la disposición final segunda habilita al Ministro de Fomento para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su desarrollo y ejecución. Las Comunidades Autónomas, se nos dice en la Exposición de Motivos,  participaron en su elaboración, seguramente para poder acceder luego a los fondos comprometidos con el Plan.

Ciertamente el título competencial del Estado para elaborar el Plan pueden discutirse. Pero más allá de una discusión centrada en los títulos competenciales en materia de vivienda, ¿no es cierto que en esta materia, como en muchas otras,  estamos ante una responsabilidad compartida, ante una política pública que requiere esfuerzos concurrentes desde diversas administraciones en ejercicio de títulos competenciales diversos?

La garantía del acceso y mantenimiento en una vivienda digna requiere medidas de política fiscal, reformas de la legislación procesal y de arrendamientos urbanos, política de suelo y urbanística, gestión de parques de vivienda pública, medidas de fomento. También puede recurrirse a medidas coactivas para tratar de imponer la función social de la propiedad, como impuestos, sanciones y expropiaciones. Y en todo caso contar con recursos económicos suficientes.

Cada una de estas actividades se sustenta o afecta a títulos competenciales diversos del de vivienda. Y son títulos materiales que pertenecen al Estado o a las Comunidades  Autónomas. Pero la política de vivienda, si quiere ser eficaz, debe utilizar todos estos instrumentos, los cuales están distribuidos como competencia materiales diferenciadas entre los distintos entes territoriales.

Por tanto, existe ciertamente en materia de vivienda una responsabilidad compartida que exige que el ejercicio de las respectivas competencias materiales que inciden en la política de vivienda deba llevarse a cabo de forma compartida. Esto requiere que la actuación de los diferentes niveles territoriales  se fundamente en la lealtad constitucional, y en los principios de coordinación, cooperación y colaboración y que, por otro lado, se refuercen y hagan operativas las fórmulas organizativas de cooperación. De modo particular se hace presente la necesidad de que el Senado se convierta en una verdadera Cámara territorial, la  Cámara de acuerdo en la definición de este tipo de políticas, que luego concretan y ejecutan las Comunidades Autónomas con la colaboración de las diferentes entidades locales.

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