La reforma del Estado Autonómico. Propuestas para un debate, por Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

(English version).

En los últimos meses el funcionamiento de nuestro Estado de las Autonomías se ha puesto en cuestión. La crisis económica, que ha forzado a examinar la eficiencia de todas nuestras administraciones, ha supuesto que en el caso del Estado autonómico se haya llegado a cuestionar el mismo modelo constitucional de organización territorial. Lo cierto es, sin embargo, que muchas de las deficiencias del sistema autonómico ya existían con anterioridad a la crisis, aunque ésta última haya sido el detonante para abrir el debate. Por ello, más allá de propuestas poco reflexivas y contradictorias lanzadas bajo la presión de la crisis económica , si que puede ser oportuno aprovechar la ocasión para tratar de identificar cuales son los problemas estructurales del Estado autonómico que vienen afectando a su correcto funcionamiento, para poder proponer a continuación medidas de reforma. Apuntamos a continuación algunos de estos problemas estructurales.

a. Una primera constatación es que la reforma del sistema autonómico a través de las reformas estatuarias tiene un recorrido muy limitado. La STC 31/2010 ha dejado claro que el modelo de organización territorial está conformado por la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal, por lo que los Estatutos deben ceñirse a este modelo. Si se pretende un cambio sustancial de modelo de organización territorial deberá plantearse la reforma constitucional.

b. El sistema de distribución de competencias plantea problemas de muy diversa índole. Por un lado las últimas reformas estatutarias no han servido para clarificar los respectivos ámbitos de actuación, manteniéndose la conflictividad anterior al tiempo que se ha recuperado la diferencia no siempre funcional entre los niveles competenciales de las diferentes Comunidades Autónomas.
La crisis económica, por su parte, ha abierto el debate sobre la racionalidad del sistema desde una perspectiva funcional muy vinculada a las reglas propias de un mercado único y a la necesidad de evitar duplicidades y sus costes derivados. Desde planteamientos similares algunas Comunidades Autónomas han planteado la devolución de algunas de sus competencias al juzgar que su gestión autonómica había demostrado ser ineficaz, otras se niegan a asumir nuevos traspasos, mientras que otras desde posicionamientos distintos reclaman ampliar el autogobierno y dar mayor contenido político a sus competencias.

El problema de la delimitación de lo básico continúa generando conflictos. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional parece haber agotado su utilidad una vez se han definido los grandes parámetros para identificar los requisitos materiales y formales de la normativa básica. Pero la casuística es muy rica en su variedad y reclama una forma previa y paccionada de establecer en cada caso qué es lo básico a partir de los criterios generales ya existentes.

Un nuevo sistema de distribución competencial más claro, adecuado a la realidad de un Estado del primer tercio del siglo XXI, y más garante de las competencias autonómicas a partir precisamente de su mayor claridad, debería llevarse al texto constitucional, poniendo fin al principio dispositivo.c. El Tribunal Constitucional, como pieza central para la resolución de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas debe recuperar su prestigio y ser complementado con el recurso a otras vías previas que permitan evitar el conflicto. Su posición central debe acompañarse de vías alternativas que permitan evitar la formalización jurídica de los litigios, instaurando vías de acuerdo político previo. El procedimiento de elaboración de las leyes que afectan directamente a las Comunidades Autónomas , y la delimitación de lo básico, deben poderse llevar a cabo a través de procedimientos legislativos en los que ambas partes pueden llegar a acuerdos. El Senado debería jugar en este sentido un papel determinante. Las Conferencias sectoriales también deberían ayudar a esta elaboración conjunta de las normas estatales con incidencia autonómica.

Por otra parte el Tribunal debe recuperar el prestigio institucional hoy cuestionado, y además debe dictar las sentencias en un plazo razonable. Cuando las sentencias tienen una media de retraso de más de siete años, el recurso al Tribunal carece de sentido.d. La complejidad en la organización y funcionamiento de un Estado compuesto reclama la potenciación de los mecanismos de colaboración y cooperación horizontales y verticales. Las Conferencias sectoriales, los convenios, las Conferencias de Comunidades Autónomas y las Conferencias de Presidentes deben ser mecanismos que funcionen de modo ordinario, cuya actividad sea de interés para las partes implicadas.

c. El modelo de financiación requiere un acuerdo sustancial y sostenible. No parece razonable que cada cinco años se modifique la LOFCA en base a las presiones del momento y sin un mínimo marco constitucional de referencia. Deben llevarse al texto constitucional los principios esenciales del modelo de financiación, y garantizar que la concreción del sistema común requiere en todo caso un acuerdo multilateral. Al mismo tiempo se podría establecer que el concierto es un régimen singular que no excluye el deber de respetar el principio de solidaridad.

d. Junto a estos problemas, que responden en general a los problemas clásicos de todo Estado compuesto, en el caso español se añade el problema político consistente en la necesidad de reconocer los hechos diferenciales que permitan un acomodo fácil de las diversas sensibilidades y realidades de los pueblos que componen el Estado español. Este reconocimiento de lo singular debe lograrse sin que se vea en ello tratos de privilegio y sin que la diferencia cuestione la igualdad básica de los derechos fundamentales, ni ponga en peligro el funcionamiento del conjunto como un sistema eficiente.

De todas estas cuestiones tuvimos ocasión de hablar en el Foro de las Autonomías, organizado por el Instituto de Derecho Público y celebrado en Madrid el 25 de junio en el Senado. El Foro, que nace con vocación de permanencia, permitió reunir a representantes de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Academia para debatir sobre la realidad actual del Estado de las Autonomías, identificar sus problemas y formular propuestas de reforma.

Para ver las actividades del Foro de las Autonomías, haga clic en el siguiente link.*

*El contenido de la página es anterior a la celebración del Foro.
*Los resultados de las jornadas se publicarán en Septiembre.

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