La necesaria reconducción de la conflictividad competencial. Los conflictos entre el Estado y la Generalidad de Cataluña en relación a las leyes autonómicas de lucha contra la pobreza energética y en el ámbito de la vivienda, por Joaquin Tornos
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
En los últimos siete años el Estado ha impugnado hasta 34 normas e iniciativas del Parlamento y el Gobierno de Cataluña, invocando la aplicación del artículo 161.2 de la Constitución para conseguir la suspensión automática de la totalidad o parte de las normas e iniciativas impugnadas.
Este elevado nivel de conflictividad ha tenido una especial relevancia social en los conflictos que podemos calificar de contenido soberanista. Así, entre otros, la impugnación de la Ley 10/2014 de consultas populares no referendarias, el Decreto 16/2015 de creación del Comisionado para la Transición Nacional, la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña sobre el proceso hacia la independencia.
Pero también han tenido un fuerte impacto las impugnaciones de las normas del Parlamento catalán que se han ocupado de los problemas creados por la crisis económica en el ámbito de la vivienda y de las situaciones de pobreza energética.
Así, la impugnación el Decreto Ley 6/2013 de 23 diciembre que modificó parcialmente la Ley 22/2010 del Código de Consumo de Cataluña, introduciendo una serie de medidas para hacer frente a las situaciones de pobreza energética. Con este fin la norma definía las personas en situación de vulnerabilidad económica en relación a los suministros de electricidad y gas y establecía un sistema de ayudas directas para el consumo energético o el pago de la deuda. El Estado, en su recurso, alegó los títulos competenciales de bases de la ordenación económica y el sistema energético. La Generalidad, por su parte, alegó su competencia exclusiva en materia de consumo. El Tribunal Constitucional, en una muy discutible resolución, STC 62/2015, declaró la inconstitucionalidad de los preceptos más relevantes del Decreto Ley impugnado, al imponer como título competencial prevalente la competencia estatal para regular el sistema energético. La sentencia cuenta con unos duros votos particulares de la magistrada Adela Asúa y los magistrados Fernando Valdés Dal-Re y Juan Antonio XIol Ríos.
También fue impugnada la ley 20/2014, de 27 diciembre, que vuelve a modificar el Código de Consumo reiterando las medidas de protección frente a la pobreza energética al tiempo que introduce una serie de medidas en el ámbito de la vivienda con el fin de proteger a los deudores hipotecarios frente a los procesos de desahucio. De nuevo el Gobierno del Estado impugnó la ley, añadiendo a los argumentos anteriores relativos a la pobreza energética los títulos relativos a legislación procesal y regulación del derecho de propiedad en relación a las medidas de protección de los deudores hipotecarios. El Tribunal Constitucional ha levantado parcialmente la suspensión en el auto de 12 abril 2016, tomando como referencia su sentencia 62/2015 y analizando los perjuicios que causaría la suspensión de la ley catalana a las personas en situación de vulnerabilidad económica, pero mantiene la suspensión de los artículos 17 y 18,2 relativos a los cortes de suministro de electricidad y gas y medidas de apoyo a consumidores en situación de vulnerabilidad económica, y el largo artículo 20 en el que se contiene la regulación de las relaciones de consumo en materia de créditos o préstamos hipotecarios sobre viviendas.
Los conflictos se cierran con la impugnación de la ley 24/2015 de 29 julio de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. Ley especialmente significativa en la medida en que fue fruto de una iniciativa legislativa popular con amplio apoyo parlamentario.
De forma particular la ley se ocupa del problema de la vivienda, estableciendo medidas para resolver las situaciones de sobreendeudamiento (un procedimiento extrajudicial y un proceso judicial simplificado), medidas de alquiler social e imponiendo a las personas jurídicas la cesión obligatoria de sus viviendas desocupadas. La ley también ha sido impugnada, si bien en este caso el Gobierno del Estado sólo ha solicitado la suspensión de los preceptos relativos a medidas procesales en relación a la resolución de conflictos en materia de vivienda y de los que imponen la cesión obligatoria de pisos vacíos.
El Estado y Cataluña aparecen de este modo enfrentados en una serie de conflictos con alto impacto mediático y popular. Cuando los efectos de la crisis aún están presentes para muchas familias, las normas impugnadas tratan de dar contenido a los derechos de ciudadanos en situaciones de vulnerabilidad económica. Éstos asisten perplejos a un cruce de reproches competenciales en los que las partes enfrentadas alegan títulos diversos: ordenación económica, sistema energético, legislación procesal, regulación del derecho de propiedad, por parte del Estado; consumo, desarrollo de las normas básicas estatales, por parte de la Generalidad de Cataluña. Además mientras se resuelve el litigio entra en juego el privilegio Estatal de obtener la suspensión de la Ley autonómica alegando la aplicación del artículo 161.2 de la Constitución.
La amplia litigiosidad en una materia que condiciona la necesaria intervención pública en la lucha contra la pobreza energética y en la adopción de medidas para garantizar el derecho a una vivienda digna, suscita cuando menos dos reflexiones de carácter general.
Por un lado la impugnación de las leyes autonómicas no ha supuesto su total ineficacia, pues en un caso se ha levantado parcialmente la suspensión y en otro el Gobierno del Estado sólo alegó la aplicación del artículo 161,2 CE respecto a algunos preceptos de la ley impugnada. Por tanto, el Gobierno de la Generalidad puede actuar en aplicación de parte de sus propias leyes y de las leyes estatales en la materia para tratar de abordar los graves problemas ´mencionados de pobreza energética y falta de acceso a una vivienda digna.
El exceso de conflictividad y determinada doctrina del Tribunal Constitucional puede criticarse, pero ello es compatible a su vez con exigir del Gobierno autonómico una actuación eficaz y diligente en la lucha contra los graves efectos de la crisis sobre las clases más desfavorecidas.
Por otro lado esta situación de nuevo nos plantea la reflexión sobre la necesidad de tratar de reducir esta conflictividad mediante la existencia de un Senado territorial en el que las normas estatales con incidencia autonómica se pacten, se delimite con precisión el alcance de títulos horizontales, de ordenación general de la economía, y se tienda a reconocer una capacidad real de autogobierno a las Comunidades Autónomas en la defensa de los intereses de sus ciudadanos. Debe evitarse el conflicto, y la remisión reiterada de la falta de acuerdos a la jurisprudencia del Constitucional, pues en esta sede el enfrentamiento tendrá siempre una difícil resolución satisfactoria para las partes, ya que se debe acudir a la interpretación de títulos jurídicos que pueden amparar posibles diferentes lecturas.
