La Ley 5/2014, 4 de abril, de Seguridad Privada: mercantilización de la Seguridad, por Celia Díaz
Investigadora postdoctoral del departamento de derecho penal de la UB
El pasado 5 de abril de 2014 se publicó en el BOE la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (en adelante, LSP), que ha entrado en vigor dos meses después, el 5 de junio. Mediante la nueva LSP se regula de manera pormenorizada la prestación de aquellas actividades y servicios de seguridad privada contratados para la protección de personas y bienes, así como su personal responsable, sus características específicas y los servicios excluidos. A su vez regula de forma más amplia que su predecesora, la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, la figura de los detectives privados que hasta el momento había sido objeto de una insuficiente regulación.
La Ley 23/1992 ha permitido el desarrollo del sector de la seguridad privada durante las dos últimas décadas en España. Las actividades de vigilancia y seguridad ejercidas por particulares, tanto de autoprotección como de gestión de la misma por terceros, no son exclusivas de nuestra época. No obstante, desde la década de los 80 los servicios privados de seguridad han sufrido un espectacular auge y se han convertido en habituales en nuestra vida. Diversos factores explican este espectacular aumento del negocio de la seguridad privada. Por un lado, el propio Estado se ha convertido en uno de los principales demandantes de este tipo de servicios expandiendo el sector, al contratar desde hace años a empresas de seguridad privada para la custodia y vigilancia de alguno de sus edificios e instalaciones, ampliándose poco a poco a espacios públicos, como pueden ser algunos parques. Por otro lado, el aumento de la sensación de inseguridad ciudadana, que no se corresponde en la mayoría de ocasiones con la realidad criminal existente, ayuda a comprender el incremento de la oferta y demanda de estos servicios.
La multiplicación de empresas privadas, el aumento de la presencia de sus empleados en diferentes ámbitos y espacios, los importantes cambios tecnológicos y los recientes escándalos de espionaje y corrupción son algunos de los factores que han llevado a la adopción de un nuevo marco legal, la Ley 5/2014, que de forma pormenorizada regula las múltiples facetas de la seguridad privada, incluida la actividad desarrollada por los investigadores privados.
La reciente LSP sienta las nuevas bases para el futuro desarrollo de la actividad, flexibilizando el régimen establecido hasta el momento, aunque habrá que esperar al desarrollo reglamentario de la misma para conocer realmente la auténtica incidencia de la Ley recientemente aprobada. Se introducen novedades de gran importancia que no han estado ausentes de polémicas y críticas. En un contexto de crisis económica y continuos recortes, donde la sombra de la privatización de los servicios públicos se cierne de manera constante sobre las nuevas políticas, no es de extrañar que el debate parlamentario se haya centrado en los riesgos de privatización de la seguridad que implica esta nueva normativa, dando lugar a algunas modificaciones en el Proyecto de Ley originalmente presentado por el Gobierno.
La necesidad de una nueva LSP era una cuestión unánimemente aceptada, pues la actualización del régimen jurídico a los nuevos avances tecnológicos y su adaptación al derecho comunitario era inevitable. No obstante, aprovechando esta nueva Ley se da cumplimiento a tradicionales reclamaciones del sector privado, tendentes a flexibilizar los requisitos que deben cumplir sus empleados y a un aumento de sus funciones, otorgándoles mayor presencia en el espacio público y abriendo nuevas oportunidades de negocio del que extraer importantes beneficios económicos.
Este breve comentario se centrará en alguno de los aspectos novedosos introducidos por la Ley, susceptibles de afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos. Mientras que algunos de los puntos introducidos en la nueva Ley continúan siendo objeto de controversia y crítica, otros son a pesar de su importancia menos polémicos. Desde esta perspectiva, se ha valorado positivamente, entre otras, la introducción de una serie de definiciones legales y los principios rectores de la actividad, la mayor liberalización de los servicios, la clarificación del régimen sancionador y de las competencias estatales y autonómicas en la materia de seguridad.
En primer lugar y desde un punto de vista de la liberalización se han eliminado obstáculos a la prestación de los servicios de seguridad privada. En este sentido, se ha sustituido la exigencia la autorización previa por una declaración responsable para los centros de formación del personal de seguridad privada, para los despachos de detectives privados y para aquellas empresas de seguridad privada que se dediquen a actividades de instalación y mantenimiento o de aparatos, equipos, dispositivos y sistemas de seguridad conectados a centrales receptoras de alarmas, a centros de control o de videovigilancia. A su vez, se liberaliza la actividad de planificación y asesoramiento en materia de seguridad privada que se califica como una actividad compatible no reservada a las empresas de seguridad.
En segundo lugar, destaca la aclaración realizada en materia de competencias, especificando las correspondientes a las Comunidades Autónomas que tengan reconocida la competencia para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, así como aquellas con competencia ejecutiva en materia de seguridad privada.
En tercer lugar, se amplían las vías de formación del personal y acceso a la profesión. Se añade al acceso a través de las pruebas del Ministerio del Interior y de los certificados de profesionalidad, el acceso mediante formación profesional reglada, para vigilantes y guardas de seguridad y de la formación de grado universitario para directores de seguridad y detectives privados.
Por otro lado, todas aquellas modificaciones relacionadas con las funciones atribuidas a los vigilantes de seguridad, así como el reconocimiento expreso que la LSP realiza de su condición de agente de la autoridad han estado rodeadas de polémica.
De acuerdo con el marco legal precedente la actividad de los vigilantes de seguridad se circunscribía, principalmente, al interior de los bienes inmuebles cuya vigilancia tenían confiada. No obstante existían una serie de excepciones que permitían su actuación en el exterior de los mismos, en parte derivadas de la propia vigilancia encomendada del edificio1; Excepciones que se mantienen en la nueva legislación y que se han ampliado de forma discutible. El actual art. 41 de la LSP pone fin a esta limitación espacial, de forma que los vigilantes de seguridad, con autorización previa, podrán no sólo ejercer los servicios de vigilancia y protección en polígonos industriales y urbanizaciones privadas delimitadas2, sino que su ámbito de actuación se amplía, siempre con autorización previa y en coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante, FCS), a la vigilancia de complejos o parques comerciales, de ocio, acontecimientos culturales, deportivos o cualquier otro evento de relevancia que se desarrolle en vías o espacios públicos o uso común, así como a recintos y espacios abiertos delimitados. Incluso se prevé la posibilidad que Ministerio del Interior o el órgano autonómico competente ordene a los organizadores de eventos, entre otros, la adopción de ciertas medidas de seguridad que se establecerán reglamentariamente.
Especialmente discutible es la decisión de habilitar, bajo determinadas condiciones, a los vigilantes de seguridad a prestar el servicio de vigilancia perimetral de centros penitenciarios3, de centros de internamiento de extranjeros, de otros edificios o instalaciones de organismos públicos, así como la participación en la prestación de servicios encomendados a la seguridad pública, complementado la acción policial. A la espera de las matizaciones que pueda realizar el Reglamento de desarrollo, la redacción legal permitiría la presencia del personal de seguridad privada en múltiples ámbitos y esferas con una clara incidencia en el ejercicio de los derechos. Ampliación que sin duda deberá ponerse en relación con el destino final del Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, pues no olvidemos que el art. 23.2 del Anteproyecto de esta Ley Orgánica preveía la colaboración del personal de seguridad privada con las FCS en la disolución de reuniones y manifestaciones4.
Además de la matización del principio general de exclusión de la seguridad privada de la vía pública, debe hacerse referencia a la habilitación que la LSP otorga a los vigilantes de seguridad para proceder a la detención de delincuentes. La Ley de 1992 facultaba a los vigilantes, en el ejercicio de sus funciones, a detener o inmovilizar a los delincuentes para proceder a su puesta a disposición de los miembros de las FCS. El nuevo texto legal mantiene la potestad de los vigilantes de seguridad para practicar detenciones en relación con el objeto de su protección o de su actuación y denunciar a quienes cometan infracciones administrativas. De la nueva redacción legal no parecen derivarse grandes cambios al respecto. No obstante, la ampliación de las potestades que se otorgan a los vigilantes de seguridad, con mayor presencia en las vías y espacios públicos, generará un mayor número de actuaciones de éstos que podrán derivar en una detención o retención de la persona, lo que previsiblemente será origen de conflictos.
Similares problemas pueden surgir en el cumplimiento de la función de evitar la comisión de actos delictivos o infracciones en relación con el objeto de su protección. Además, se reconoce la competencia de los vigilantes de seguridad para proceder a la identificación y anotación de los datos personales de los detenidos, con la finalidad de ponerlos a disposición de las autoridades públicas, que en ningún caso podrá derivar en la averiguación o comprobación de esos datos ni en la realización de un interrogatorio.
Este aumento de funciones y potestades se ve complementado por un reconocimiento expreso de la condición legal de agentes de la autoridad al personal de seguridad privada. Con este reconocimiento se da cumplimiento a una de las demandas tradicionales de los profesionales del sector5 otorgándoles una protección jurídica análoga a la de los agentes de la autoridad frente a las agresiones o desobediencias de las que pueden ser objeto cuando desarrollen su actividad. Esta protección jurídica adicional no se reconoce en cualquier situación, sino tan sólo cuando actúen debidamente identificados y en cooperación y bajo el mando de las FCS.
Preocupante es que el aumento de competencias no conlleve como contrapartida un aumento de los requisitos exigidos al personal, sino por el contrario una flexibilización de los mismos que favorece el acceso al mercado de la seguridad privada, a un mayor número de personas. Por un lado, la absoluta prohibición de tener antecedentes penales que existía hasta ahora para poder ejercer la profesión se matiza, al referirse únicamente a los antecedentes por delitos dolosos, obviando aquellos derivados de delito imprudente. Por otro lado, el Ministerio del Interior ha rebajado, desde 2012, los requisitos físicos exigidos a los candidatos a vigilantes6 y se ha procedido a la eliminación del período de inactividad que obligaba a la repetición de las pruebas de acceso.
Para finalizar debe hacerse mención a la detallada regulación que en el texto legal se realiza de la actividad encomendada a los detectives privados. Los recientes escándalos en los que se han visto involucrados despachos de detectives han influido en la nueva regulación de la actividad de investigación privada.
Por un lado, destaca la obligación de documentar por escrito todos los encargos de actividades, debiéndose formalizar un contrato correspondiente a cada uno de los servicios de investigación encargados, previa acreditación de la existencia de un interés legítimo por el solicitante del servicio. A su vez deberá realizarse un informe en el que se refleje la identidad del contratante, los medios utilizados, el objeto de la contratación, los resultados, los detectives intervinientes y las actuaciones realizadas. Y a la tradicional obligación de llevar un libro-registro de cada servicio de investigación contratado se une la obligación de presentar una memoria anual de actividades al Ministerio del Interior u órgano autonómico competente. Por otro lado, se introduce la obligación de conservar esta documentación durante tres años, siendo necesario proceder a la destrucción de imágenes y sonidos transcurridos éstos, salvo que estén relacionados con un procedimiento judicial, investigación policial o procedimiento sancionador.
La existencia de documentación escrita del encargo y actuaciones realizadas es una forma de garantizar los derechos de los investigados y facilitar las posibles actuaciones policiales y judiciales que se puedan relacionar con la investigación efectuada. Sin embargo, discutible es la obligación de comunicar la celebración de un contrato de estas características de forma inmediata al Ministerio del Interior u órgano autonómico competente. No obstante, deberá esperarse al reglamento de desarrollo para conocer las condiciones en las que debe producirse esta comunicación que, en cualquier caso, debería garantizar la confidencialidad y derechos, tanto del investigado como del solicitante de la investigación y respetar la Ley de protección de datos de carácter personal. Conflictiva con la confidencialidad de los datos del cliente e investigado, que debería quedar garantizada salvo resolución judicial, es también la disposición referente al acceso al informe realizado por parte de las autoridades policiales competentes para la inspección.
La mercantilización que en los últimos años se ha producido del bien “seguridad” es innegable, convirtiéndose en pilar de nuestra sociedad y ampliándose sin límites en detrimento de otras políticas públicas y de los propios derechos de los ciudadanos. La contratación de los servicios de seguridad por parte de los particulares intenta cubrir una necesidad legítima de autoprotección. Sin embargo, esta mercantilización debe tener límites pues la seguridad privada es una manifiestación de la seguridad pública que implica una ruptura del monopolio exclusivo del Estado en la prestación del servicio de seguridad, como servicio público.
La nueva legislación abre la puerta a una flexibilización del modelo de seguridad y relativiza las responsabilidades que en materia de seguridad le corresponden en exclusiva al Estado, ofreciendo nuevas posibilidades de negocio al sector de la seguridad privada. La LSP aumenta las potestades del personal de seguridad habilitándolo para actuar, bajo determinadas condiciones, en la vía pública y espacios públicos. Se olvida con ello que la competencia de la seguridad en la vía pública corresponde en exclusiva a las FCS. Así como en el pasado y en aras de una supuesta mayor rentabilidad económica, se relativizó la competencia que a las FCS le corresponde para la vigilancia y protección de edificios públicos, externalizando esta función a las empresas privadas de seguridad.
[1] Dichas excepciones son: a) El transporte y distribución de monedas y billetes, títulos-valores y demás objetos que, por su valor económico y expectativas que generen o por su peligrosidad, puedan requerir protección especial; b) La manipulación o utilización de bienes, maquinaria o equipos valiosos que hayan de tener lugar en las vías públicas o de uso común, cuando tales operaciones, bienes o equipos hayan de ser protegidos por vigilantes de seguridad, desde el espacio exterior, inmediatamente circundante; c) Los servicios de respuesta a las alarmas; d) Supuestos de persecución a delincuentes sorprendidos en flagrante delito; e) Por razones humanitarias, y, f) La prestación de servicios de vigilancia y protección de cajeros automáticos durante las operaciones de reposición de fondos o de reparación de averías, fuera de las horas habituales de horario al público en las respectivas oficinas. A estas excepciones deben añadirse la posibilidad de vigilar, con autorización previa, polígonos industriales y urbanizaciones privadas delimitadas.
[2] Excepción prevista con anterioridad en el art. 30 Ley 23/1992 y art. 80 RD 2364/1994, de 9 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada.
[3] Con la supuesta finalidad de optimizar los recursos financieros y compensar la falta de personas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del estado, en el año 2013 se inició un proyecto piloto consistente en la contratación de servicios de seguridad privada para la vigilancia exterior de diversos centros penitenciarios. Proyecto que tras la entrada en vigor de la Ley 5/2014 tiene prevista su ampliación a un mayor número centros penitenciarios.
[4] El anteproyecto de Ley Orgánica ha sido modificado y se ha procedido, entre otros cambios, a eliminar la referencia a esta colaboración entre personal de seguridad privada y FCS. Vid. Proyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana publicado en el BOCG. Congreso de los Diputados, serie A, núm. 105-1, de 25 de julio de 2014.
[5]Inicialmente los vigilantes de seguridad fueron considerados como agentes de la autoridad, pues el art. 18 del Decreto de 10 marzo de 1978 sobre funciones de los Vigilantes jurados de seguridad investía de autoridad a los vigilantes jurados de fincas, empresas o entidades. Sin embargo, la derogación del Decreto de 1978 por la posterior Ley de 23/1992, de 30 de julio de Seguridad Privada conllevó un importante cambio jurisprudencial.
[6] Comparar la Resolución de 12 de diciembre de 2013, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se aprueban las bases de las convocatorias de pruebas de selección para vigilantes de seguridad y sus especialidades para el año 2014 (BOE núm. 6, de 7 de enero de 2014) con la Resolución de 24 de noviembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se aprueba para el año 2012 el calendario de convocatorias de pruebas de selección para vigilantes de seguridad y sus especialidades y bases de la convocatoria (BOE núm. 2, de 3 de enero de 2012).
