Persistir en el error, profundizar en sus efectos: en torno al actual proceso de reforma del CGPJ
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Girona
Que 40 años después del nacimiento del CGPJ la regulación de éste y, en particular (aunque no solo) la de la elección de sus miembros, siga suscitando una polémica que parece no tener fin, da idea de las dificultades que han acompañado a la ejecutoria del más atribulado de nuestros órganos constitucionales. Las sucesivas regulaciones del mismo podría decirse que se han movido bajo los clásicos parámetros del método del ensayo y error, pero con la particularidad de que normalmente lo único que se ha conseguido en muchos aspectos es persistir en el error, aumentar éste o crear nuevos errores, siendo la excepción, en cambio, la consecución de algún acierto, que cuando se produce causa sorpresa general en los destinatarios de la labor del órgano.
De más estará recordar que la regulación constitucional del Consejo, absolutamente generosa en su remisión al legislador orgánico hasta el punto de ni siquiera cerrar la cuestión del sistema de elección de una parte de los miembros, no ha ayudado a asegurarle a aquél una base mínimamente estable en lo relativo no solo a aquella cuestión del nombramiento sino incluso a otras vinculadas a su funcionamiento y atribuciones. En nada ayudó tampoco una sentencia del TC como la 108/1986, que intentó hacer un equilibrio (el tiempo ha demostrado que baldío) entre la deferencia al legislador y la advertencia a éste de las consecuencias que su opción de atribuirse la elección íntegra de los miembros del Consejo podía tener según cómo se verificara después en la práctica, admonición o aviso que ha quedado para la posteridad como ejemplo de advertencia del Tribunal perfecta, constante y desacomplejadamente ignorada por el legislador.
Naturalmente, esto último muestra que el problema no es solo del sistema: un sistema discutible puede verse paliado en sus efectos potencialmente negativos mediante una puesta en práctica del mismo que, llevada de un sentido institucional por parte de las fuerzas políticas, condujera a elegir miembros de prestigio indubitado a partir de acuerdos alcanzados entre un amplio número de aquellas fuerzas, luego de examinar todas ellas a dichos candidatos a la luz de requisitos exigentes previamente consensuados. Pero también pueden -y esto es lo que ha ocurrido habitualmente- verse multiplicados los efectos perniciosos del sistema si la elección de los miembros se lleva a cabo a partir del mero reparto de cuotas o cupos que cada partido de los intervinientes en el pacto elige por criterios de afinidad y luego lleva a la votación conjunta bajo el compromiso tácito de apoyarse unos a otros sin mayor discusión. Los efectos de esta lottizzazione han afectado irremediablemente a la imagen del órgano y han valido constantes advertencias del comité de ministros del Consejo de Europa, la Comisión de Venecia o el GRECO.
De la historia de las ya numerosas reformas de la regulación del órgano ninguna parecía estar llamada a ser más sorprendente que la que en 2013 convirtió a buena parte de los miembros del Consejo en miembros del órgano a tiempo parcial, opción que el TC (quizá por no desmerecer de la solución adoptada en 1986) dio por admisible en su STC 191/2016 de nuevo bajo el argumento de la apertura de la regulación constitucional, lo que involuntariamente ha podido lanzar el mensaje de que a partir de tal indefinición se puede hacer con un órgano constitucional prácticamente todo aquello que plazca al legislador, aun pasándose por encima de la fisonomía que hasta el momento se hubiera considerado siempre que tenía el órgano. Si una parte de los vocales pasan a ser, sin que nada suceda, visitantes ocasionales del Consejo, ¿qué no podría hacerse con éste? Aquella reforma (revertida por fortuna en ese punto en la posterior de 2018) puede sin embargo quedarse en la categoría de mera anécdota si prosperase alguna de las proposiciones de reforma que usando -o más bien abusando de- los amplísimos márgenes permitidos por el TC en las mencionadas sentencias, están actualmente tramitándose en las Cortes; la primera (relativa esencialmente al nombramiento de parte de los vocales del Consejo y a qué puede hacer éste estando en funciones) parece que ha sido descartada por sus impulsores (o cuando menos por uno de ellos, el PSOE); la segunda, que recoge solo la última de las mencionadas dos cuestiones que la primera contenía, avanza con rapidez en su tramitación.
Las limitaciones de espacio obligan a realizar una exposición necesariamente telegráfica de ambas y de sus antecedentes inmediatos: la dificultad para llegar al tradicional y amigable reparto de vocalías entre los grandes partidos, debido en esta ocasión al repentino abandono por el PP del pacto al que prácticamente habían llegado este y PSOE, presagiaba el mantenimiento por tiempo indefinido de la situación de interinidad de los miembros del Consejo, cuyo mandato había llegado a su fin en diciembre de 2018. El proceso iba de desdicha en desdicha, pues ya en torno a esta última fecha un primer intento de pacto se vio inesperadamente acompañado por la difusión periodística de una serie de whatsapps de un representante parlamentario del PP explicando a los demás miembros de su grupo parlamentario -con notable esfuerzo pedagógico- los detalles del intercambio de vocalías entre los partidos negociadores e incluso el nombre de quien se suponía que los vocales agraciados por el nombramiento elegirían después, con ejemplar disciplina, como presidente del CGPJ. Sea como fuere, el nuevo fracaso del intento de renovación casi dos años después de vencido el plazo por, como se ha dicho, la negativa del PP a cumplir con el elemental imperativo constitucional de poner los medios para renovar los órganos a tiempo, parece haber conducido a PSOE y Podemos a plantear en las Cortes una especie de órdago en forma de sucesivas proposiciones de ley que no hacen sino subrayar la eterna condición del CGPJ como moneda de cambio política.
Aspectos secundarios o de acompañamiento al margen, como ya se avanzó la finalidad principal de la primera proposición de ley era doble: (a) rebajar el quórum de elección de los miembros de origen judicial, no precisado por la Constitución, para eliminar de este modo la necesidad de pactos a gran escala y hacer innecesario para la fuerza mayoritaria el acuerdo de la segunda fuerza política en cada momento si se cuenta con otros apoyos que permitan llegar a la mayoría absoluta en segunda votación; y (b) reducir drásticamente las atribuciones de un Consejo en funciones en materia de nombramientos, para evitar la al parecer molesta circunstancia de que pueda realizar nombramientos de altos cargos judiciales un Consejo cuyos miembros no hayan sido acordados por la mayoría parlamentaria de cada momento (resulta al parecer preferible para los impulsores de la proposición que los nombramientos queden paralizados y sin hacer). El panorama resultante para el CGPJ de ese doble propósito era devastador: si ya era endémica la relación de dependencia de las fuerzas políticas que, de modo justo o injusto, se le achacaba al CGPJ, con las modificaciones propuestas más que endémica pasaría a ser un hecho objetivo, una mera obviedad sobre la que sería ocioso discutir. Por su parte, la ulterior proposición de ley recoge únicamente la segunda de aquellas finalidades ante el alud de críticas recibido por la primera.
Poco habría que añadir a dichas críticas en lo referido a la propuesta relativa al quórum, que consigue empeorar un sistema de elección que ha resultado desde su inicio discutido y disfuncional, apartándose decididamente de todas y cada una de las recomendaciones y advertencias que desde los más variados órganos europeos se han ido haciendo a España en cuanto a la necesidad de que al menos la mitad de los integrantes del órgano sean elegidos por los propios jueces, y de que se tomen medidas para profundizar en la imagen de independencia del Consejo. Y la reforma así planteada implica también ignorar, como ha puesto de manifiesto Cruz Villalón, las líneas de la reciente jurisprudencia del TJUE sobre independencia y gobierno del Poder Judicial, con todos los problemas que ello podría conllevar potencialmente para España en el seno de la UE. Esta propuesta, en fin, supone la negación más radical y deliberada de todo lo anterior, y ello mediante el singular sistema de fijar un ilógico doble quórum para la elección de miembros del mismo órgano: 3/5 unos miembros, mayoría absoluta -en segunda votación, manteniéndose en primera votación la de 3/5 de modo más bien simbólico- los otros: si lo que quiere la proposición de ley es reflejar el pluralismo, cabe recordar que la propia STC 108/1986 (luego de decir que ciertamente la elección por los propios jueces de los doce vocales de origen judicial permitiría reflejarlo más fácilmente) en el caso de la elección parlamentaria de estos valoraba expresamente en su FJ 13 el quórum de 3/5 exigido en la LOPJ como cautela orientada a favorecer la consecución de dicho pluralismo, cautela que con esta propuesta desaparecería en la práctica.
La segunda línea de reforma, que sí parece llamada a prosperar, supondrá paralizar los nombramientos de altos cargos judiciales mientras el Consejo esté en funciones. Teniendo en cuenta los precedentes, que llevan a contar por años la duración de esa interinidad, se hacen evidentes los efectos disfuncionales que ello tendrá sobre el correcto funcionamiento del Poder Judicial. Los argumentos que da la proposición de ley para justificar el cambio no resultan convincentes. Se dice en su exposición de motivos que “a diferencia de lo que sucede con otros órganos constitucionales como el Gobierno o las Cortes Generales, los cuales cuentan con una exhaustiva regulación sobre cómo han de operar cuando se encuentran en funciones, en el caso del Consejo General del Poder Judicial no existe previsión alguna sobre la materia”, ignorando que aquellos órganos no estarán en funciones años, pues por ejemplo la Constitución ya contiene disposiciones para tasar la duración del periodo electoral o para evitar que la investidura se eternice. Asimismo, que se añada que “la existencia de una normativa apropiada para estos casos supone una garantía básica para el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia, así como un medio para favorecer la renovación, pero, sobre todo, resulta fundamental de cara a salvaguardar la legitimidad del órgano” resulta falso en cuanto a lo primero y lo último: se dificulta en realidad el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia y en nada incide realmente en la legitimidad del órgano que éste pueda o no hacer nombramientos estando en funciones. La clave, en cambio, parece estar en lo segundo: se pretende por lo visto que la imposibilidad del Consejo de nombrar determinados cargos sirva de elemento de presión a las fuerzas políticas para que se avengan a pactar; es una pretensión cuya eficacia está por ver.
No es posible aún aventurar, a diciembre de 2020, cómo este proceso culminará en los próximos meses: si se pactará la renovación y se abandonará la reforma ahora en marcha sobre las funciones del órgano; si por el contrario ésta será aprobada; o incluso si se volverá a introducir vía enmiendas la reforma del modo de nombramiento de los vocales de origen judicial -aunque como se dijo el PSOE afirma ahora no ser partidario-. Lo primero, la renovación del órgano y el abandono de la reforma, sería lo deseable, e implicaría que las principales fuerzas políticas (a falta de sustituir el actual sistema por uno en que los jueces vuelvan, como en los inicios del Consejo, a elegir a los vocales del turno judicial) cumplieran al menos con su deber constitucional de renovar a los integrantes de los órganos constitucionales dejando de lado reformas polémicas. Tan corrosivo es para la normatividad constitucional negarse a dar cumplimiento a los preceptos de la norma fundamental que regulan la duración de los mandatos en los órganos y la necesidad de renovación cuando finalizan, como continuar desfigurando un órgano mediante reformas normativas que lo hacen más rehén del juego político. No parece que la Constitución merezca ni lo primero ni lo segundo, y sí un mayor sentido institucional por parte de todos.
Referencias de interés:
-Aparicio Pérez, M.A., «El control del nombramiento de los consejeros del Poder Judicial». Jueces para la democracia, 12, 1991.
-Arbós Marín, X., “Sobre el poder del Poder Judicial”. Política&prosa, 26, 2020. En: https://politicaprosa.com/sobre-el-poder-del-poder-judicial/
-Cruz Villalón, P., «Polonia: ¿distinta y distante?». El País, 21/10/2020. En: https://elpais.com/opinion/2020-10-20/polonia-distinta-y-distante.html
-Gerpe Landín, M., «La composición del CGPJ». Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 9, 1991.
-Gerpe Landín, M., Cabellos Espiérrez, M. A., «La reforma permanente: el CGPJ a la búsqueda de un modelo». Revista Española de Derecho Constitucional, 103, 2015.
-Lucas Murillo de la Cueva, P., La independencia y el gobierno de los jueces. Un debate constitucional. Reus, Madrid, 2018.
-Serra Cristóbal, R., «La elección de los miembros del CGPJ. Una propuesta de consejo más integrador e independiente». Teoría y Realidad Constitucional, 31, 2013.
