La reforma de la Constitución, después de la Sentencia del Tribunal Constitucional relativa a la Ley del Parlamento Catalán 19/2017, denominada “del referéndum de autodeterminación”, por Joaquin Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

El Tribunal Constitucional ha declarado, por unanimidad, la inconstitucionalidad y nulidad en su integridad de la Ley 19/2017 del Parlamento Catalán. Los argumentos son claros y contundentes. La sentencia es inobjetable.

El Tribunal parte de la afirmación de que se trata de una Ley totalmente ajena al orden constitucional al sustentarse en un inexistente derecho  de autodeterminación y en una inexistente soberanía del Parlamento catalán. A partir de aquí se analizan los vicios de inconstitucionalidad de carácter competencial y sustantivos y, por último, los vicios de inconstitucionalidad y antiestatutoriedad en la aprobación de la ley impugnada. Nada que objetar.

La sentencia ofrece, no obstante, a nuestro juicio, otro punto de interés de acuerdo con algunas de sus consideraciones ¿Sería posible un referéndum de autodeterminación en virtud de una reforma constitucional que le diera cobertura?

La pregunta nos parece relevante si nos situamos en un escenario futuro (no seguro pero posible) en el que con el fin de abordar políticamente la crisis catalana se abriera un proceso de reforma constitucional. ¿Podría en ese momento llevarse a la reforma constitucional la posibilidad de organizar y celebrar un referéndum en el que los ciudadanos y ciudadanos de Cataluña pudieran expresar su voluntad sobre la forma en que Cataluña debería relacionarse con el Estado español?

Para el Tribunal la Ley catalana es inconstitucional al prever  un referéndum en el que sólo votarían los ciudadanos catalanes ya que “la Nación en cuya unidad la Constitución se sustenta es la de todos los españoles, como ciudadanos libres e iguales en derechos. Son los únicos que, en hipótesis, podrían ser llamados a decidir sobre la permanencia y el destino del Estado común (art. 168 CE), sin que  el poder constituyente del que son titulares únicos siguiera mereciendo ese nombre en el supuesto de que tal decisión se atribuya a solo una fracción del pueblo español”.

Pero a continuación el Tribunal añade, reiterando su propia doctrina, que la Constitución no es una lex perpetua, que permite su revisión total, pues “los ciudadanos actuando necesariamente al final del proceso de reforma, pueden disponer del poder supremo, esto es, del poder de modificar sin límites la propia Constitución”.

Parece, pues, que a través del procedimiento de reforma constitucional no hay límites  a la modificación constitucional.

¿Es realmente así? Si volvemos a la primera cita de la sentencia nos encontramos con la afirmación de que la Nación en cuya unidad la Constitución se sustenta es la de todos los españoles, a lo que se anuda la conclusión de que todos los españoles son los únicos que podrían ser llamados a decidir sobre la permanencia y destino del Estado común. Por tanto, parece que una Constitución que se sustente en la soberanía de la nación española no podría en ningún caso reconocer un referéndum sobre la relación de una Comunidad Autónoma con el Estado. Una parte no puede decidir sobre lo que afecta al todo.

Pero frente a esta lectura de la sentencia podría oponerse que el pueblo soberano español, al reformar la Constitución y actuar como poder constituyente, puede decidir que admite que en determinadas condiciones y con ciertos límites en sus efectos, una parte de la nación pueda manifestar su opinión sobre su voluntad de permanencia en el Estado común.

De este modo sería posible contemplar la posibilidad de un referéndum consultivo organizado por el Gobierno del Estado, de conformidad con lo que estableciera la Ley orgánica de modalidades del referéndum.

El carácter consultivo comportaría que el resultado del referéndum no supone el ejercicio de un derecho a decidir, a la autodeterminación, pero sí que impone al Estado la obligación de asumir sus consecuencias e iniciar negociaciones con la Comunidad Autónoma para determinar su nueva relación con el Estado español, en la línea de lo dictaminado por la conocida decisión del Tribunal Constitucional de Canadá.

Ciertamente pueden aflorar  dudas sobre la viabilidad de abrir en la Constitución la posibilidad de un referéndum en el que se preguntara a los ciudadanos y ciudadanas de una Comunidad Autónoma sobre la forma en que quieren establecer su relación con el Estado, para lo que a nuestro entender bastaría de hecho con modificar el artículo 92 CE. Se puede objetar que una Constitución no puede incluir un precepto que habilita su propia destrucción, que reconoce un pluralismo destructivo. En esta misma línea, se puede afirmar que no tiene sentido redactar una Constitución desde la idea previa que una parte puede imponer su modificación.

Pero frente a estas dudas también puede verse en la posibilidad de la consulta una forma de construir la unidad, de recuperar la confianza de todos en un texto constitucional que reconoce un derecho a expresar una voluntad colectiva, derecho que no necesariamente se ejercerá, y que si se ejerce se hará dentro del marco constitucional común, de acuerdo con sus reglas formales y sustantivas.

Sería conveniente abrir el debate sobre esta y otras cuestiones con la esperanza de que podamos llegar a concretarlas en propuestas sobre la reforma constitucional, reforma que actúe como vía para resolver el problema político de Cataluña.

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